违法建筑物等的强制拆除是否属于

人民法院主管范围

——广州市规划和自然资源局申请执行黄某某行政非诉执行复议案

徐  石  董广绪

裁判要旨：

对于违反城乡规划法相关规定的违法建造行为，即使在行政处罚决定中未引用城乡规划法的相关规定，也属于城乡规划法以及最高人民法院批复的适用范围。对该类违法建筑物等的强制拆除不属于人民法院的主管范围，人民法院应不予受理或驳回执行申请。在广州市行政案件集中管辖的语境下，广州铁路运输法院裁定准予强制执行只是对行政处罚的合法性进行审查，是否由基层人民法院组织实施执行，仍应根据相关的法律和司法解释确定。

案例索引：

执行审查：广州市海珠区人民法院（2020）粤0105执1062号。

复议审查：广州市中级人民法院（2020）粤01执复412号。

一、案情

复议申请人（申请执行人）：广州市规划和自然资源局。

被执行人：黄某某。

广州市国土资源和规划委员会（现已更名为广州市规划和自然资源局）于2018年10月17日对黄某某作出穗国土规划海罚【2018】79号《土地违法案件行政处罚决定书》，主要内容：一、退还非法占用的土地；二、拆除铁棚、简易板房，清走集装箱、车辆，恢复土地原状；三、处以罚款203424.3元，逾期不交纳的，每日加收罚款总额3%的滞纳金。后黄某某未按期申请复议或提起行政诉讼，也未履行前述处罚决定。广州市规划和自然资源局向广州铁路运输法院申请强制执行前述行政处罚决定书。广州铁路运输法院经审查后，作出（2019）粤7101行审8526号行政裁定书，裁定：一、不准予强制执行穗国土规划海罚【2018】79号《土地违法案件行政处罚决定书》中的第一项决定；二、准予强制执行穗国土规划海罚【2018】79号《土地违法案件行政处罚决定书》中的第二项、第三项决定。广州市规划和自然资源局依据发生法律效力的广州铁路运输法院作出的（2019）粤7101行审8526号行政裁定书，向广州市海珠区人民法院申请执行，要求黄某某拆除铁棚、简易板房，清走集装箱、车辆，恢复土地原状；缴纳罚款203424.3元及滞纳金203424.3元。

二、审判

广州市海珠区人民法院经审查认为，广州市规划和自然资源局向人民法院申请强制拆除违法建筑物及设施，不符合法律规定，人民法院对该项执行请求应裁定不予受理，因已受理立案，故对该项执行请求应予以驳回。依照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第六十八条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十五条第一款第一项、第三款，及《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》的规定，裁定：驳回广州市规划和自然资源局对穗国土规划海罚【2018】79号《土地违法案件行政处罚决定书》中第二项内容（即拆除铁棚、简易板房，清走集装箱、车辆，恢复土地原状）的强制执行申请。

执行裁定送达后，广州市规划和自然资源局申请复议，请求撤销上述裁定，并准予执行申请人的执行请求。

广州市中级人民法院复议审查认为，本案争议的焦点在于广州市海珠区人民法院是否应当受理复议申请人提出的强制执行申请。复议审查法院认为广州市海珠区人民法院驳回复议申请人提出的强制执行申请符合法律及司法解释的规定，理由如下：

第一，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》的规定，根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。广州市规划和自然资源局对被执行人作出穗国土规划海罚【2018】79号《土地违法案件行政处罚决定书》，被执行人不申请复议，不起诉，又不履行处罚决定，行政机关可以依法强制拆除。

第二，关于复议申请人认为铁路运输法院已经裁定准予强制执行，那么其向广州市海珠区人民法院申请执行符合法律有关规定。根据《关于我省铁路运输法院集中管辖广州市行政案件的公告》第六条，自2016年1月1日起广州铁路运输中级法院管辖的非诉执行案件，准予执行的，由广州铁路运输中级法院执行局执行或交由有关部门组织实施；广州铁路运输第一法院管辖的非诉执行案件，准予执行的，由行政机关所在地或不动产所在地的基层人民法院执行，或交由有关部门组织实施。铁路运输法院准予强制执行的案件并非必然由基层人民法院执行，铁路运输法院裁定准予强制执行只是对行政处罚的合法性进行审查，但是由于行政裁定并未明确是否由基层人民法院组织实施执行，还是由有关部门组织实施执行，复议申请人依据行政裁定不能必然得出由广州市海珠区人民法院管辖的结论，所以该院依据法律和司法解释对本案是否应由法院主管范围进行判定并无不当，复议申请人的该项理由亦不成立。

第三，关于复议申请人提出行政强制法应和城乡规划法的配套适用，不能将城乡规划法的条款适用于违反土地管理法的行为。对此，本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四条第二款规定，在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律法规的规定。本案涉及非法占用土地，在土地加盖建筑物等，此类行为必然没有经过城乡规划主管部门的审批，必然是违反城乡规划法的；因此，不论行政处罚是否引用城乡规划法，都属于城乡规划法以及最高人民法院批复适用的范围。

第四，关于复议申请人认为其没有行政强制执行权，应由人民法院强制执行的问题。首先，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。虽然不是所有的行政机关都有行政强制执行权，但是这里明确了这类强制拆除案件就是由行政机关继续强制执行，而非司法机关强制执行。其次，虽然原广州市国土资源和规划委员会没有强制执行权，但是结合《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责令有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。这条法律已经充分考虑城乡规划主管部门没有强制执行权，规定人民政府可以责成有关部门拆除，这里的“有关部门”虽然未明确是谁，但是肯定是行政有关部门，不可能是司法部门。再次，根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定，当事人法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。这里的“行政机关”应作广义的理解，如前所述，城乡规划法已经明确此类违法建筑由地方人民政府责令有关部门拆除，那么，不因未具体写明某个行政机关就否定法律授权给行政机关拆违的权力。复议申请人以其没有行政强制执行权申请人民法院强制执行理据不足，复议申请人应向同级人民政府提出申请或者另寻其他途径解决其没有行政强制执行权的问题。

综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条，《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十三条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回广州市规划和自然资源局的复议申请，维持原裁定。

三、评析

土地是最重要的自然资源，保护、开发土地资源，合理利用土地，对于促进社会经济的可持续发展至关重要。同时，加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，也有利于促进城乡经济社会全面协调可持续发展。搭建违法建筑物等行为同时违反土地管理法和城乡规划法，如不能及时采取有效措施，势必破坏土地资源和城乡规划，影响经济社会的全面协调可持续发展。违法建筑物等的强制拆除不仅涉及土地管理法和城乡规划法，还涉及行政强制执行法，最高人民法院也专门就违法建筑物等的强制拆除作出过批复，而前述规定的有些方面，特别强制执行主体方面又存在冲突。依法确定违法建筑强制拆除的主体，可减少行政机关与人民法院间的推诿，显著提高强制执行效率，有效遏制搭建违法建筑物等行为。对该问题，笔者评析如下：

（一）行政机关与人民法院的执行主管范围

行政机关作出行政决定后，如当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，则涉及行政强制执行的问题。对此，《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”至于哪些行政行为行政机关可以申请人民法院强制执行，哪些行政行为行政机关可以依法自行强制执行的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”可见，行政机关能否向人民法院申请强制执行，关键看其是否具有相应的行政强制执行权。这里的“行政机关”应作广义理解，即只要有行政机关具有相应的行政强制执行权，则该行政行为的强制执行不属于人民法院的主管范围。如向人民法院申请执行的行政机关没有强制执行权，但人民政府或其他行政机关享有强制执行权，应通过人民政府责成有强制执行权的行政机关执行等途径解决，而不能向人民法院申请执行。

法律将行政强制执行权赋予某些行政机关的主要目的在于提高行政效率，及时执行行政决定。如果行政机关有行政强制执行权，又向人民法院申请执行，不但浪费司法资源，而且会降低行政效率。故对于有行政强制执行权的行政机关申请执行其行政行为的，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十五条第一款第一项、第三款的规定，人民法院应当裁定不予受理。

（二）人民法院裁定准予执行与执行具体实施的关系

依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十八条的规定，人民法院对具体行政行为的合法性进行审查，并作出是否准予执行的裁定。《关于我省铁路运输法院集中管辖广州市行政案件的公告》第六条也规定：“自2016年1月1日起广州铁路运输中级法院管辖的非诉执行案件，准予执行的，由广州铁路运输中级法院执行局执行或交由有关部门组织实施；广州铁路运输第一法院管辖的非诉执行案件，准予执行的，由行政机关所在地或不动产所在地的基层人民法院执行，或交由有关部门组织实施。”可见，广州铁路运输法院裁定准予强制执行只是对行政处罚的合法性进行审查，但是由基层人民法院组织实施执行，还是由有关部门组织实施执行，还应根据相关的法律和司法解释确定。广州市海珠区人民法院依据法律和司法解释，对本案是否属于人民法院的主管范围进行认定，并无不当。

（三）违法建筑物等的强制拆除是否属于人民法院主管范围

《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”这也是申请执行人认为涉案违法建筑物拆除属于人民法院主管范围的法律依据。

《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》规定：“根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。”

综合以上法律规定及批复内容，虽然土地管理法未赋予行政机关强制拆除的执行权，但因相对人的违法建造行为同时违反了城乡规划法的规定，而该法明确规定相关行政机关具有强制拆除的执行权。不论行政处罚是否引用城乡规划法，都属于城乡规划法以及最高人民法院批复适用的范围。申请执行人向人民法院申请强制拆除违法建筑物及设施，不符合法律规定，人民法院对该项执行请求应裁定不予受理，因已受理立案，故对申请执行人的该项执行请求应予以驳回。

（四）需要特别说明的问题

第一，本案申请执行人同时有土地管理和城乡规划职权，对于同时违反土地管理法和城乡规划法的违法建造行为，其在作出强制拆除违法建筑物等的处罚决定时，选择性适用土地管理法的规定，有将违法建筑物等的强制拆除责任推诿给人民法院之嫌。如仅因处罚决定中未引用城乡规划法的相关规定，即将违反城乡规划法相关规定的违法建造行为排除在城乡规划法以及最高人民法院批复的适用范围之外，则会鼓励行政机关借适用法律之名，行推诿责任之实。这既与法律授予行政机关强制执行权，以提高执行效率的初衷不符，也与人民法院处理该类案件力量不足，最高人民法院在拆除违法建筑方面已确立的裁执分离原则相悖。

第二，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。即城乡规划主管部门仅有权作出责令停止建设或者限期拆除的决定，而无采取强制拆除措施的强制执行权。但该条已经规定了人民政府责成有关部门采取强制拆除措施的专门程序，城乡规划主管部门再以其无行政强制执行权为由主张启动非诉执行程序，明显缺乏法律依据，其应向同级人民政府提出申请或者另寻其他途径解决其没有行政强制执行权的问题。

（作者单位：广州市海珠区人民法院）