郭某棠、何某次等诉广州市国土资源和房屋管理局

不服复函行政纠纷案

——房屋登记机构解释不动产权属登记证书的复函不具可诉性

关键词  解释 复函 不可诉

裁判要点

房屋登记机构为进一步说明和解释不动产权属登记证书而作出的复函，不产生相应的物权效力，对行政诉讼当事人的权利义务不产生实际影响，该具体行政行为不具可诉性。

相关法条

《中华人民共和国行政诉讼法》第二章，《中华人民共和国物权法》第七十条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项，最高人民法院《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第三条第一款（一）项

案件索引

一审：广东省广州市天河区人民法院（2011）穗天法行初字第398号，（2011年12月30日）。

二审：广东省广州市中级人民法院（2012）穗中法行终字第195号，（2012年4月20日）。

基本案情

原告郭某棠、何某次、张某玲诉称：广州市体育东路A号和B号201、202房的字牌使用位置自1994年底物业建成和使用以来，一直是以二楼飘楼围蔽墙体立面的二楼楼板中线为界，分上、下两部分使用的，上面部分由二楼商户使用，下面部分由一楼商户使用。2008年，二楼业主陈某超起诉要求我方拆除安装在体育东路B号201、202号商铺飘楼外墙的字牌。广东省广州市中级人民法院（以下简称广州中院）根据被告广州市国土资源和房屋管理局作出的穗国房群字[2009]313号《信访复函》、穗国房协查复字〔2010〕152号复函判决我方拆除字牌等，该两份复函影响了我方的实际权利义务，且内容错误，严重侵犯了我方的合法权益，是违法的行政行为，依法应予撤销。

被告广州市国土资源和房屋管理局（以下简称广州市国土房管局）辩称：一、原告于2011年8月29日对穗国房群字【2009】313号《信访复函》的起诉已超过诉讼期限。二、原告的两项诉求依法不属于行政诉讼的受案范围。三、该两份复函作出程序合法，适用依据正确。

第三人陈某超述称：被告的行政行为不属于可诉的行政行为。原告对案涉飘楼外墙无任何权利，不具有原告主体资格。本案已过诉讼时效。原告提起行政诉讼的目的是通过滥用诉权来实现其打击报复目的。

法院经审理查明：原告郭某棠、何某次是广州市体育东路A号物业的登记权属人。原告张某玲是该物业的承租人。第三人陈某超是广州市体育东路B号201、202房的登记权属人。上述两物业为一楼、二楼上下相邻。

2008年12月，陈某超以张某玲经营的广州市天河区天河来吉祥药房字牌占用体育东路B号201、202号商铺飘楼外墙为由起诉要求三原告予以拆除并恢复原状。

2009年5月4日，广州市国土房管局向陈某超的委托代理人陈秀媚作出穗国房群字[2009]313号《信访复函》，就其咨询答复称：“一、体育东路B号201、202商铺飘楼的外墙属于两商铺建筑面积，不作为共有面积进行分摊。二、两商铺之间的走廊由二楼各单元分摊。”陈某超将该复函提交给上述侵权案件的一审法院。该案二审期间，二审法院向广州市国土房管局发出《关于调查体育东路B号201、202商铺飘楼外墙权属范围的函》，询问：“1、该《信访复函》（穗国房群字[2009]313号）是否属实？2、如属实，则该函第一条所述的外墙，是指飘楼整个外观的墙体，还是仅指二楼地板中线以上部分？”广州市国土房管局以穗国房协查复字〔2010〕152号复函回复，称：“一、穗国房群字[2009]313号《信访复函》的内容属实。二、该信访复函第一条所述的外墙，是指围蔽飘楼的整个墙体的水平投影面积，该面积计入二楼商铺的建筑面积，没有以二楼地板中线为界做分割”。

郭某棠、何某次、张某玲以广州市国土房管局的两份复函导致其在上述民事案件败诉，起诉要求撤销该两份复函。

裁判结果

广东省广州市天河区人民法院于2011年11月16日作出（2011）穗天法行初字第398号行政裁定，驳回原告的起诉。宣判后，郭某棠、何某次、张某玲提出上诉，广东省广州市中级人民法院于2012年4月20日作出（2012）穗中法行终字第195号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。

裁判理由

法院生效裁判认为：本案的焦点是被告作出的穗国房群字【2009】313号《信访复函》、穗国房协查复字【2010】152号复函是否属于行政诉讼的受案范围。

根据《中华人民共和国物权法》第十六条、第十七条的有关规定，不动产物权具有登记推定力。陈某超及其委托代理人申请咨询的内容，在该不动产物权登记之日已经确定，除非经过法定程序变更或者因为其他法定事由，该不动产权属证书上登记的权利人的权利义务内容不发生改变。因此，广州市国土房管局作出穗国房群字[2009]313号《信访复函》，答复陈某超及其委托代理人的咨询申请的行为，是对该不动产权属证书的具体内容的说明和告知；广州市国土房管局作出穗国房协查复字〔2010〕152号复函的目的是答复广州中院的协助调查函，一方面该复函向广州中院证明了穗国房群字[2009]313号《信访复函》的真实性，另一方面向广州中院补充说明了“外墙”在“建筑面积”（平面）范畴的含义，是对案涉不动产权属证书的具体内容的补充说明，也是对《信访复函》的进一步解释，未对所涉墙体立面权属划分问题作出回应。广州市国土房管局作出两份复函的行为并未产生增加、减少等变更或者消灭原不动产物权归属和内容的效力，并不影响不动产所有权人（陈某超）的实际权利义务，也不能产生变更或消灭与该不动产所有权人相对应的不特定的其他人的权利义务的效果。本案第三人陈某超与原告郭某棠、何某次因对二楼飘楼外墙立面权属的归属产生争议，进而导致对外墙使用权的纠纷而诉至法院。广州市国土房管局作出的两份复函，并不能直接解决该民事案件中建筑物的权属划分问题。基于建筑物区分所有权纠纷产生的民事侵权案件，对于建筑物专有部分和共有部分的划分，由人民法院区分，此时，不动产权属登记证书及其相关的说明、解释被作为该民事案件的证据使用，对当事人不直接产生权利义务的实质影响。根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政审判的权限范围。因此，被告广州市国土房管局作出穗国房群字[2009]313号《信访复函》、穗国房协查复字〔2010〕152号复函的行为不具可诉性。原告因相关民事诉讼案件的审理法院引用了该复函作为证据判决其败诉，而认为被告作出穗国房群字[2009]313号《信访复函》、穗国房协查复字〔2010〕152号复函的行为侵害了其合法财产权，并向法院提起行政诉讼，理由不成立，依法应当驳回起诉。

案例注解

在司法审查中，法院认定行政机关作出的函是否属于行政诉讼的受案范围，关键在于其内容本身是否具有可诉性。《中华人民共和国信访条例》自2005年5月1日正式实施之后，越来越多的行政管理相对人选择信访作为处理社会矛盾的方式，并通过信访对各级行政机关的各类行政管理活动进行咨询、监督等。但由于信访涉及事项的种类繁多，行政机关的信访回复形式广泛，内容也极具复杂性。信访复函作为一种最为常见的回复形式存在，在实践中，由于其触及公民、法人及其他组织利益的广泛性，越来越多地引发行政争议。至于信访复函能否归为行政诉讼的受案范围，即信访复函是否具有可诉性，理论界争论不一，司法判例也不统一。《中华人民共和国行政诉讼法》关于行政诉讼受案范围第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”根据上述规定，某一信访复函是否可诉，不应局限于信访复函的形式，而是应当审查其实质内容，具体问题具体分析。该审查方法，同样适用于行政机关其他形式的函件。

本案中，两份复函是否属于行政诉讼受案范围，需明确以下问题：

一、《信访复函》的性质

要确定该《信访复函》的性质，首先要明确信访人信访行为的实质。《中华人民共和国信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。本案中，第三人及其委托代理人向广州市国土房管局提出的是咨询申请，即不属于向行政机关反映情况的信访行为，也不属于提出建议、意见或者投诉请求等信访行为，其行为的实质，是以信访形式进行的关于咨询被告所发的房地产权证具体内容的行政咨询行为。

其次，根据《信访复函》的内容确定其性质。该《信访复函》的内容，是针对有关广州市体育东路B号201、202号商铺飘楼外墙问题所作的说明和解释，其说明和解释的对象是案涉不动产权属证书，该行为本身并未对相对人创设新的权利义务，且没有涉及B号201、202号商铺与相邻建筑物之间区分所有权的问题，并不能产生变更、消灭案涉不动产所有权人或与之相对的不特定的其他人的权利义务的效果。其行为实质，是房屋登记机构就与房屋登记相关的概念、含义所作的说明和解释。

二、回复法院协助调查函的复函的性质

首先，该复函是因协助司法活动而产生的行为，其行为目的是答复法院的关于事实方面询问，从内容上看，一方面该复函向广州中院证实了前一份《信访复函》的真实性，另一方面进一步明晰了“外墙”的含义，是对《信访复函》的技术性补充解释。

其次，该复函本身亦不对当事人直接产生影响。相对于法院的民事诉讼活动，该复函具有更为明显的附属性，离开了民事诉讼活动整体，其本身并不对当事人直接产生影响。该复函在民事诉讼中被作为认定案件事实的证据使用，在民事诉讼中接受审查。审查的结果对当事人的权利义务可能会产生实际影响。但就该复函而言，并不直接影响各方当事人的权利义务。对当事人直接产生影响的，是法院对该复函认证之后所作出的裁判行为。

综上所述，两份复函对原告的权利义务不产生实际影响。

三、关于建筑物区分所有权问题

在行政案件中讨论物权相关问题，似乎偏离了行政诉讼主题本身，但是依据对诉讼标的的实体审查标准，正确理解建筑物区分所有权对于厘定诉讼标的的可诉性，是重要且必要的。

《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定：“建筑区划内符合下列条件的房屋，以及车位、摊位等特定空间，应当认定为物权法第六章所称的专有部分：（一）具有构造上的独立性，能够明确区分；（二）具有利用上的独立性，可以排他使用；（三）能够登记成为特定业主所有权的客体。规划上专属于特定房屋，且建设单位销售时已经根据规划列入该特定房屋买卖合同中的露台等，应当认定为物权法第六章所称专有部分的组成部分。本条第一款所称房屋，包括整栋建筑物。”第三条规定：“除法律、行政法规规定的共有部分外，建筑区划内的以下部分，也应当认定为物权法第六章所称的共有部分：（一）建筑物的基础、承重结构、外墙、屋顶等基本结构部分，通道、楼梯、大堂等公共通行部分，消防、公共照明等附属设施、设备，避难层、设备层或者设备间等结构部分；（二）其他不属于业主专有部分，也不属于市政公用部分或者其他权利人所有的场所及设施等。建筑区划内的土地，依法由业主共同享有建设用地使用权，但属于业主专有的整栋建筑物的规划占地或者城镇公共道路、绿地占地除外。”

依据上述规定，建筑物的外墙等基本结构部分应当认定物权法第六章所称的共有部分。《中华人民共和国物权法》第六章第七十条：“对建筑物区分所有权业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。”本案中，案涉建筑物建成于1994年，物权法出台于2007年，案涉物业的权属登记早于物权法的颁布施行。

物权法出台之后，对此前尚未明确的建筑物区分所有权作出了界定，外墙不属于其所占范围对应的业主的专有部分，而是属于该建筑物所有业主的共有部分，该建筑物的所有业主对外墙享有共有和共同管理的权利。但此前，一般人的观念中均认为外墙的使用权归于其所占范围相对应的房屋的权属人。物权法施行后，当发生外墙使用纠纷时，司法实践中，各地法院的做法不尽一致，一般惯常做法是尊重历史，在没有侵害其他业主权益、其他业主没有异议时，倾向于保护原有使用人对其房屋对应外墙的使用权。毋庸置疑，物权法在一定程度上，对外墙的惯常使用人是有所限制的，但它以国家法律的形式作出了明确规定，任何人都应予遵守。这种限制最终将体现在法院的司法审判活动上。

回归本案行政诉讼的标的，房屋登记机构通过其复函明确答复了其登记行为仅限于确认“平面”建筑面积的权属的公示状态，这一技术性指标，是对一般人所理解的房屋“立体”结构的颠覆。即，房屋登记机构作出的登记行为不解决建筑物区分所有权问题。在法律尚未作出规定，相关房屋登记法律法规未尽完善的情况下，最终对建筑物区分所有权问题享有权威解答权的，是人民法院的民事审判活动。

人民法院在民事审判活动中使用两份复函作为证据，其对证据的认证过程是内在的过程，虽然其具备了公开形式（法院裁判文书的表述），且直接导致了最终的裁判结果，但相对的，对于民事诉讼当事人来说，直接影响其权利义务的是法院的裁判结果，这个裁判结果，是基于法院对案件事实的认定（包括对证据的认证）、适用法律等经过法定司法程序而完成的整体的法院裁判活动，对诉讼当事人产生法定权利义务效果的，也是整体的裁判活动，而非其中任何一个内在的过程。因此，本案行政诉讼原告割裂了证据与裁判结果之间的必要联系，主张该证据（“两份复函”）独立地对其权利义务造成实际影响的观点，是对诉讼活动、法律关系的片面理解。

第一审合议庭成员：林文谦、苏扬、张黛乔

第二审合议庭成员：叶洁靖、肖晓丽、何山

编写人：广东省广州市天河区人民法院  苏扬、许青