停飞决定依法属于行政强制措施

——湖北东星集团有限公司、武汉东星国际旅行社有限公司不服中国民用航空中南地区管理局责令停飞行政强制措施案

钟燕秋  曹玲

要点提示：行政强制措施是指行政机关为了查明情况，或者为了预防、制止、控制违法、危害状态，或者为了保障行政管理工作的顺利进行，根据现实需要，依职权对有关对象的人身或财产权利进行暂时性限制的强制措施，具有暂时性和紧急性的特点。根据《中华人民共和国安全生产法》第五十六条的规定，负有安全生产监督管理职责的部门依法对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使相关职权。停飞决定是民航管理部门针对航空公司出现严重安全隐患，威胁群众人身安全而采取的临时性手段，属于行政强制措施。

案例索引：

一审：广州市白云区人民法院（2011）云法行初字第71 号；

二审：广州市中级人民法院（2012）穗中行终字第129 号。

一、案情

上诉人（原审原告）湖北东星集团有限公司。（以下简称东星集团）

上诉人（原审原告）武汉东星国际旅行社有限公司。（以下简称东星旅行社）

被上诉人（原审被告）中国民用航空中南地区管理局。（以下简称民航中南管理局）

广州市白云区人民法院经审理查明：东星航空有限公司业务范围包括：国内航空客货运输业务及相关服务业务；经批准的从武汉始发至香港、澳门特别行政区的航空运输业务等。被告及其派出机构民航湖北安全监督管理局在日常监管过程中，发现东星航空有限公司存在安全隐患。2009年2月，因东星航空有限公司进行重组谈判，公司内部动荡，员工思想不稳定等问题，同月13日，被告派出机构民航湖北安全监督管理局紧急组织适航、飞标、航务及市场等四个部门的监察员对东星航空有限公司运行情况进行全面检查。同月16日，民航湖北安全监督管理办公室以民航明传电报的方式向被告发出《关于对东星航空有限公司运行检查的情况报告》。3月11日，中国民用航空局向被告发出《关于加大东星航空有限公司安全运行监管力度的通知》。3月12日，中国民用航空局和被告组成两级安全检查组对东星航空有限公司进行全面检查，发现其安全管理存在重大问题，对飞行安全构成严重威胁，并向东星航空有限公司发出《民用航空行政检查整改通知书》，要求东星航空有限公司就相关问题进行整改。3月14日，武汉市人民政府办公厅向被告发出《武汉市人民政府办公厅关于停飞东星航空公司航班的函》。被告收到该函后，于当日以民航明传电报的方式向东星航空有限公司发出《关于暂停东星航空公司飞行的通知》。东星航空有限公司收到上述停飞通知后于3月15日全面停飞。

另查，2009年3月10日，通用电气商业航空服务有限公司、艾特尔飞机租赁有限公司等6家债权人向武汉市中级人民法院提交《破产申请书》，请求对东星航空有限公司进行破产清算。3月30日，武汉市中级人民法院裁定受理对东星航空有限公司提起的破产申请。同日，指定东星航空有限公司清算组为东星航空有限公司破产管理人。2010年12月23日，武汉市中级人民法院裁定终结东星航空有限公司破产清算程序，由东星航空有限公司破产管理人在该裁定作出之日起十日内向东星航空有限公司的原登记机关办理东星航空有限公司的注销登记。但东星航空有限公司破产管理人至今尚未到工商部门办理注销登记手续。

再查，2009年7月12日，东星航空有限公司不服《关于暂停东星航空公司飞行的通知》向中国民用航空局提起行政复议。同月20日，东星航空有限公司董事会以东星航空有限公司董事会的名义向中国民用航空局提起行政复议。同日，东星航空有限公司破产管理人向中国民用航空局提交《关于东星航空有限公司从未申请行政复议的声明》，认为在东星航空有限公司破产案受理后，破产管理人为东星航空有限公司的唯一代表，从未申请行政复议。据此，中国民用航空局对以“东星航空有限公司”及“东星航空有限公司董事会”名义提起的行政复议申请不予受理。

二、审判

法院认定：

（一）原告提起本案诉讼主体适格

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，两原告作为东星航空有限公司的股东，与停飞的行政行为有法律上的利害关系，从公平公正和保护利害关系人诉权的角度出发，本案原告提起诉讼主体适格。

（二）原告起诉并未超过法定起诉期限

最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，被告于2009年3月14日以民航明传电报的方式向东星航空有限公司下达了停飞的通知，在该停飞通知中，被告未告知东星航空有限公司诉权和诉期。两原告于2011年2月24日向法院提起诉讼并未超过2年的起诉期限。

（三）被告对东星航空有限公司作出的责令暂停飞行决定属行政强制措施

本案中，被告根据对东星航空有限公司的监管发现该公司存在重大安全隐患，向该公司发出民航明传电报，暂停该公司飞行。被告作出的停飞决定，是基于发现东星航空有限公司存在重大安全隐患，涉及公共安全而采取的暂时性的措施，从性质上看具有临时性和紧急性的特点，其目的是为了预防或制止危险状态以及不利后果的发生和发展。因此，被告作出的责令暂停飞行决定属行政强制措施。

（四）被告对东星航空有限公司作出责令暂停飞行的行政强制措施事实清楚、证据充分，适用法律正确

本案中，被告及其派出机构民航湖北安全监督管理局在对东星航空有限公司的持续监管过程中，发现该公司主要存在未建立完善的安全管理体系和安全运行模式，超时飞行、违规放行事件频发，飞行人员队伍不稳定，专业技术人员严重不足，安全投入不足，航材储备严重缺乏，维修管理混乱，拖欠飞行员工资等严重危及飞行安全的问题，经被告多次责令整改仍未改善。2009年3月12日，中国民用航空局和被告组成两级安全检查组对东星航空有限公司进行全面检查，发现该公司仍然存在公司主要领导经常不在位、对重组过程中的安全工作重视不够、公司安全投入不足、拖欠员工工资致在岗员工思想不稳、机务放行人员严重不足、航材储备严重不足、缺乏重要器材、影响维修系统的正常运行、维修管理非常混乱等安全管理的重大问题，对飞行安全构成严重威胁。加上东星航空有限公司所在的当地人民政府武汉市人民政府办公厅向被告发出了《武汉市人民政府办公厅关于停飞东星航空公司航班的函》，请求被告从2009年3月15日起，批准全面停止东星航空公司所有航班飞行，以确保人民生命财产安全，消除航空安全隐患，避免发生航空安全事故。据此，被告认定东星航空有限公司存在重大安全隐患，严重影响飞行安全从而根据《中华人民共和国安全生产法》第五十六条的规定对东星航空有限公司作出责令停飞的行政强制措施事实清楚、适用法律依据正确。

因此，判决驳回原告湖北东星集团有限公司、武汉东星国际旅行社有限公司的诉讼请求。

二审法院认为，原审判决的认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。

三、评析

根据《中华人民共和国民用航空法》第三条规定，国务院民用航空主管部门对全国民用航空活动实施统一监督管理；根据法律和国务院的决定，在本部门的权限内，发布有关民用航空活动的规定、决定。国务院民用航空主管部门设立的地区民用航空管理机构依照国务院民用航空主管部门的授权，监督管理各该地区的民用航空活动。被告是中南地区民航管理机构，根据上述规定依法具有监督管理中南地区民用航空活动的职权。

（一）停飞决定属于行政强制措施还是行政处罚行政强制措施通常是指行政机关为了查明情况，或者为了预防、制止、控制违法、危害状态，或者为了保障行政管理工作的顺利进行，根据现实需要，依职权对有关对象的人身或财产权利进行暂时性限制的强制措施。行政处罚是指具有行政处罚权的行政主体为维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益，依法对行政相对人违反行政法律法规而尚未构成犯罪的行为所实施的法律制裁。行政处罚与行政强制措施的区别主要在以下几个方面。第一，性质不同。行政处罚是对行政违法行为的事后制裁，而行政强制措施不是一种制裁，本质上是一种执行行为；第二，实施目的不同。行政处罚是剥夺相对人的一部分权利或者为相对人增加新的义务，是一种处理结果，具有制裁性。而行政强制措施只是一种手段，是为了保证行政处罚实现的手段；第三，针对的具体对象不同。行政处罚只能针对违法的相对人，行政强制措施既可以针对违法相对人，又可以针对违法嫌疑人或者没有违法的相对人；第四，法律结果不同。对行政处罚的诉讼可以是判决变更或者撤销，而行政强制措施是羁束的行政行为，法院只能撤销，不能变更，若变更则是干预了行政职权。本案中，东星航空公司并没有违法行为需要制裁，停飞决定不具有事后的制裁性。而仅仅是根据现实存在的危险，是为了保证飞行安全而采取的临时性措施，是为了避免出现违法行为而做出的决定，属于行政强制措施的范围。此外，停飞决定也不同于责令停产停业这一行政处罚。责令停产停业是行政机关要求从事违法生产经营活动的公民、法人或者其他组织停止生产、停止经营的处罚形式。虽然其与停飞决定具有一定的相似度，同样是对行为的处分，但是责令停产停业显然不同于停飞决定这一行政强制措施。责令停产停业处罚的相对人是正在从事违法生产经营活动的主体，针对的是切实的违法行为，是一种事后的制裁，对违法行为主体全方面的行为限制。停飞决定的依据是东星航空公司现实存在的飞行隐患，针对的仅仅是东星航空公司的飞行行为，而不是限制其全部行为，若已经有现实的违法行为，则可以作出责令停产停业的行政处罚，而不仅仅是停飞决定这一行政强制措施，这也是二者的区别所在。

根据中国民用航空局《民用航空行政检查工作规则》第二十九条规定，民航行政机关依法实施行政检查时，发现重大安全隐患的，应立即采取以下措施：“（一）对行政检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除，重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令暂时停止相关设施设备的使用、扣押相关人员的证照，必要时应当责令暂时停产停业；重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复相关设施设备的使用和生产经营；……”。本案中，被告根据对东星航空有限公司的监管发现该公司存在重大安全隐患，向该公司发出民航明传电报，暂停该公司飞行。被告作出的停飞决定，是基于发现东星航空有限公司存在重大安全隐患，涉及公共安全而采取的暂时性的措施，从性质上看具有临时性和紧急性的特点，其目的是为了预防或制止危险状态以及不利后果的发生和发展，并不是行政制裁行为，也不是对原告权利的最终处分。因此，被告作出的责令暂停飞行决定属行政强制措施。

（二）停飞决定的事实依据是否充分

根据法院审理查明，从2008年年底，东星航空公司陷入各类经济纠纷当中，被告中国民用航空中南地区管理局及其派出机构民航湖北安全监督管理局一直对其进行日常检查。在2009年2月16日发出《关于对东星航空有限公司运行检查的情况报告》，同年3月11日，发出《关于加大东星航空有限公司安全运行监管力度的通知》。同年3月12日发出《民用航空行政检查整改通知书》。同年3月14日，武汉市人民政府办公厅向被告发出《武汉市人民政府办公厅关于停飞东星航空公司航班的函》，被告收到该函后，即于当天向原告发出《关于暂停东星航空公司飞行的通知》。从被告对原告日常及全面检查的内容和规模可见，原告自身存在的安全隐患和经营困难并非一朝一夕，被告自发现问题后一直敦促原告对自身存在问题进行整改，在发现被告安全隐患日益严重的情况下，被告为保证人民群众人身安全迫于形势作出的停飞决定是理由充分，合理合法的，而非仅凭武汉市政府的一纸函件而作出的行政强制措施。

（三）停飞决定的法律依据是否充分

根据本案查明的事实，被告根据检查的结果认定东星航空有限公司存在重大安全隐患，严重影响飞行安全，为保证飞行安全和公众利益，从而依据《中华人民共和国安全生产法》第五十六条第一款第三项的规定对东星航空有限公司作出责令停飞的行政强制措施适用法律依据正确。尽管除了《中华人民共和国民用航空法》的三个条文规定可以对民用航空器或者航空公司给予停飞的处罚，对于航空公司何种情况下可以停航没有明确规定，但从民航部门的操作来看，只要有足够证据可以认定航空公司存在重大安全隐患，可能威胁社会安全和公众利益，就可以对其实施停航整顿。众所周知，民用航空业是一个特殊的行业，肩负着保障广大乘客生命和财产安全的社会责任，民航飞行事故后果不堪设想，所以，民航企业安全作业是民航业的首要任务，安全监管工作是政府和民航业管理部门保障航空安全的基础性工作。面对民航飞机运行的速度高、民航飞行安全事故影响范围广、涉及重大公共安全的行业特性决定了民航管理部门的管理手段必须高效、及时、有力。民航安全监管也常常需要面对千钧一发、刻不容缓的局面，此时，行业管理部门必须在第一时间内做出行政决定，避免发生严重的后果，以保障人民群众生命财产安全，对社会公众负责。正是因为民用航空业生产作业的特殊性，其行业管理的特殊性，使其行业管理部门在因发现安全隐患可能危及公众安全利益而需要采取即时性、紧急性的行政强制措施，与其在日常例行管理检查中发现问题而采取行政措施的形式要求有所不同。所以，民航部门依据《中华人民共和国安全生产法》第五十六条的规定对东星航空有限公司作出责令停飞的行政强制措施适用法律依据正确。

（四）其他需要说明的问题

《行政强制法》第十八条规定：行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩……本案中，被告对东星航空公司作出停飞的行政行为是以民航明传电报的方式向其发出了停飞通知，通知中并未告知其依法享有的权利、救济途径，也未听取当事人的陈述和申辩。所以，这项行政强制措施在程序上存在一定的瑕疵。程序上的瑕疵是否必然导致行政强制措施无效呢？本案中，该瑕疵并不影响到行政强制措施的效力。首先，在之前的分析中已经讲到，做出停飞的行政强制措施事实依据充分，几次的调查结果都对东星航空公司的飞行安全给出了否定性的评价。其次，行政强制措施的法律依据充分，依照《中华人民共和国安全生产法》的相关规定，民航管理部门有权依照具体的情况作出相应的行政强制措施。再次，对于停飞决定，虽然没有明确告知东星航空公司其陈述和申辩的权利，但从实际情况上出发，其权利并没有被剥夺，依然享有相应的权利。对于这种程序上说明理由瑕疵没有影响相对人实体权益的，但最后的理由是充分合理的，从行政效率和社会稳定的角度来说，应该判定行政行为继续有效。最后，行政主体所从事的行政行为是为了实现国家管理，维护公共利益，我们必须因此而容忍因该管理行为所造成的轻微不利后果。由于此前几次检查均发现东星航空公司存在重大的飞行安全隐患，且一直未得到改善，加之武汉市人民政府办公厅的函件，事态紧急，在这种情况下采取明传电报这种效率最高的形式要求停飞以保障公共利益和群众安全是适当的。东星航空公司的破产并不是由于停飞决定造成的，其自身存在各种问题和困难，陷入的各种法律纠纷中，由于情况无法得到改善，才导致民航管理部门对其采取停飞措施。但是，停飞仅仅是一项暂时性、紧急性的强制措施，一旦紧急情况消失，强制措施的依据不复存在，也应相应的停止实施该措施。在收到该停飞决定之后，如果东星航空公司能够积极寻求解决问题的有效举措，切实改善局面，走出困境，其有权向民航管理部门申请恢复飞行，这样的例子在我国也有不少。

虽然中国民用航空中南地区管理局对东星航空有限公司作出责令停飞的行政强制措施事实清楚、适用法律依据正确。但这起中国民航史上的第一例行政诉讼案也让我们从中得到一些启示。随着法制社会的发展进程和司法公开的要求，行政机关的一举一动都要依法有据，接受群众的监督，面对并不完善的行政法规和不规范的行政行为，建议可从以下几个方面予以改进：一是完善相关的立法，对各类行政行为的内涵、分类、程序等进行更为全面、具体的规定，让行政机关在行使权利的时候有法可依，自觉规范自身行为；二是严格按照法律规定的方法和程序依法行政，尽量避免出现程序上的瑕疵或者纰漏，使行政行为合理合法，充分发挥其应有作用；三是若由于情况紧急或需求迫切使行政行为出现程序上的瑕疵要及时补正，完善相关程序，维护行政相对人的合法权益。行政机关作为国家机构基本组成部分，应切实依照宪法和法律的规定并遵守相应的程序运行，接受监督，才能更好地履行国家管理的职能，维护公民的合法权益。

（作者单位：广州市白云区人民法院）