广东省广州市中级人民法院
民事判决书
（2017）粤01民终18415号
上诉人（原审被告）：增城市二轻工业总公司，住所地广东省广州市增城区荔城街沙园路二巷2号。
法定代表人：曾强，系该公司董事长，兼任总经理。
委托诉讼代理人：向华友，广东木棉律师事务所律师。
委托诉讼代理人：张佩，广东木棉律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：广州市增城泛亚化纤棉厂，住所地广东省广州市增城区荔城街荔城大道237号。
法定代表人：邓自强，系该单位总经理。
委托诉讼代理人：郭有亮，广东广信君达律师事务所律师。
委托诉讼代理人：喻玲，广东广信君达律师事务所律师。
上诉人增城市二轻工业总公司（以下简称二轻总公司）因与被上诉人广州市增城泛亚化纤棉厂（以下简称泛亚化纤棉厂）建设用地使用权转让合同纠纷一案，不服广东省广州市增城区人民法院（2016）粤0183民初6651号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
二轻总公司上诉请求：1.撤销原判；2.改判驳回泛亚化纤棉厂的起诉或诉讼请求。事实与理由：1.一审法院受理土地使用权争议违反法定程序。无论是泛亚化纤棉厂立案诉求的土地使用权，还是诉讼中变更后的土地收益权都属于物权性质的土地使用权争议而不是债权纠纷。2.一审判决基本事实认定不清或错误。（1）一审未查明案涉标的“不得转让”，也未查明本案的土地使用权取得方式是划拨，及其涉案土地未按照规划用途利用。一审认定21号建设用地许可证项下用地系涉案土地也证据不足。21号建设用地许可证与《关于转让土地使用权的协议书》项下土地四至以及面积均不相同，为经现场查勘、未经土地测绘，也没有土地部门的认定，甚至未调取21号建设用地许可证档案，21号建设用地许可证项下土地、关于转让土地使用权的协议书》项下土地、涉案土地三者成谜。（2）一审未查明交易程序严重违法。案涉“土地使用权转让”交易中，土地未经评估，以及未经二轻总公司国有资产管理部门批准、也未公开进行交易。3一审判决适用法律错误。建设用地使用证不是建设用地使用权证书，且《土地管理法》第二条第三款不能成为二轻总公司有权转让涉案土地的依据。4.一审判决“漏审”诉讼时效问题。二轻总公司曾辩称被上诉人的起诉超过诉讼时效，但一审判决对此并未作出回应。
泛亚化纤棉厂辩称：1.本案属于合同纠纷，并非土地权属争议，一审判决程序正当，应当维持。2.一审查明涉案的土地转让合法有效，事实认定清楚，法律适用正确。3.签订转让协议书时涉案土地登记在二轻总公司的名下，一审判决认定二轻总公司在签订转让协议书时享有土地使用权正确。4.本案不存在超过诉讼时效的问题，一审判决未漏判。
泛亚化纤棉厂向一审法院起诉请求：一、确认泛亚化纤棉厂与二轻总公司签订的《关于转让土地使用权的协议书》有效；二、确认泛亚化纤棉厂享有增国土（91）用地字21号位于广东省广州市增城区荔城庆丰园岭仔（土名）土地的收益权（二轻总公司因增国土（91）用地字21号土地所获取的所有收益均归泛亚化纤棉厂）；三、本案诉讼费用由二轻总公司承担。
原审法院认定事实：1991年5月15日，泛亚化纤棉厂（乙方）与二轻总公司（甲方）签订《关于转让土地使用权的协议书》，载明“为解决增城泛亚化纤棉厂生产发展之所需，经增城县二轻工业总公司与增城泛亚化纤棉厂共同协商，甲方愿意把已征用的土地转让给乙方使用。现订立如下协议，共同遵守。一、土地所在地：在增城县××城镇西郊园岭仔（土名）。二、转让土地的范围：甲方转让给乙方的土地东至广州振兴利塑胶五金厂、西至增城海绵厂、南至山丘、北至广汕公路（详见附图）。土地面积：2319.75平方米。四、转让土地的经济及付款方式：甲方转让乙方的土地，由乙方按每平方米57元的补偿费（含平整土地等费用）计付给甲方。补偿费总额共132225.75元。此补偿费于本协议书生效后的十天内付清给甲方。五、该土地适当时候再到国土部门办理变更手续，该土地的使用权永远属乙方所有。每年应交的土地使用税由乙方负责交纳，甲方给予无偿协助。六、乙方在该土地上兴建楼宇，一切手续由乙方办理。七、本协议由甲乙双方签字盖章之日起生效。如有未尽事宜，可由双方协商一致订立补充协议，补充协议具有同等效力。八、本协议一式二份，甲乙双方各执一份。签订合同后，二轻总公司已将涉案土地交付给泛亚化纤棉厂。
1991年8月29日，泛亚化纤棉厂向二轻总公司支付转让土地补偿费132225.75元，二轻总公司出具《收据》给泛亚化纤棉厂收执。
1991年6月1日，原增城县国土局出具增国土（91）用地字21号《广州市建设用地许可证》，载明“用地单位增城县二轻工业总公司，建设项目塑胶五金厂，项目地点荔城庆丰村园岭仔（土名），东至原农委药厂空地、西至原农委药厂空地、南至增城海棉厂、北至广汕公路，用地面积4亩一厘，2670.75平方米。上述项目用地业经增城县国土局批准，请按批准的地点、面积和用途使用土地”。另标注：基建竣工后携本证书从速到增城县国土局核换土地使用证书。本宗土地使用权已于96年1月23日和96年5月21日在广东发展银行增城支行作借款抵押，增国土地押字第3号和第17号。本宗土地使用权于98年4月15日经增城市国土局准予注销借款抵押。
1998年至2002年，增城市地方税务局出具了六份《税收完税证》，均载明“纳税人为增城泛亚化纤棉厂，税种为房产税、实缴金额”。
2011年5月26日，增城市人民政府印发增府函【2011】39号关于增城市二轻工业总公司要求“还本免息”偿还银行贷款的函，载明“广东粤财投资控股有限公司：为筹措建设资金，以加快广州广字铝型材有限公司的建设，二轻总公司分别于2000年12月15日和2000年12月21日以增城泛亚化纤棉厂的广州用地许可证（1991用地字021号）等作抵押，向广东发展银行增城支行贷款190万元和100万元，并计划待广州广字铝型材有限公司投产后由其偿还该笔贷款，后因广铝公司歇业而无法偿还债务。2006年，广东发展银行增城支行将上述两笔贷款作不良资产处置，并将债权转让给贵公司。由于上述债务原因，用于贷款的抵押物一直无法归还给原有企业……，截至去年底，增城泛亚化纤棉厂拖欠工人工资147余万元……为保障工人的基本生活条件，维护社会稳定，二轻总公司经与泛亚化纤棉厂等协商，决定筹措资金偿还上述贷款并取回抵押物，以通过盘活工厂资产，解决拖欠工人的工资及社会养老、医疗保险购买费用问题。鉴于上述情况，为妥善解决历史遗留问题，维护我市社会和谐稳定，希望贵公司能体谅二轻总公司、泛亚化纤棉厂等的实际困难，同意二轻总公司以还本免息的方式偿还上述共290万元贷款，同时希望贵公司处置上述两笔债务时不予公示债权和拍卖处置”。2011年6月22日，广东粤财投资控股有限公司与二轻总公司签订《债务偿还协议》，载明“增城市二轻工业总公司在本协议签订之日起7日内一次性向广东粤财投资控股有限公司偿还290万元”。2011年6月28日，增城中记家具制造有限公司通过中信银行向广东粤财投资控股有限公司转账290万元，由广东粤财投资控股有限公司出具《收款收据》给原告收执。
2011年11月30日，甲方：增城市人民政府荔城街办事处与乙方：二轻总公司签订《收回国有土地使用权协议书》，载明“甲方根据增城市国土资源和房屋管理局、增城市土地开发储备中心的委托，收回乙方位于荔城街庆丰村园岭仔（土名）的23.53亩（具体面积以房地产管理部门所属测绘机构测丈为准）国有土地使用权，并移交增城市国土资源和房屋管理局注销该土地权属证书后，移交增城市土地开发储备中心储备。经甲乙双方充分协商，特签订本协议。一、土地基本情况经向增城市国土资源和房屋管理局了解，并经双方确认，该土地基本情况如下：土地使用人：土地原权属人是增城县二轻工业公司，面积15686.7平方米，证号：增国土（91）用地字第20号、增国土（91）用地字第21号，土地用途为工业用地，被告确认土地（及房产）无抵押、无查封，被告确认地上建筑物，构筑物及其附着物均未办理权属登记。二、补偿约定（一）补偿内容及依据根据《增城市三旧改造实施办法试行》增府【2010】10号文件政策，经甲乙双方确认，同意选择以下方式确定土地的货币补偿金额：土地由政府整理并组织公开出让后，甲方按整体地块出让成交金额乘以该地块面积（23.53亩）占总整合用地面积的比例的60%返还给乙方……”。2012年1月17日，增城市国土资源和房屋管理局印发增国房字【2012】24号《关于收回国有土地使用权的通知》，载明“增城市二轻工业总公司：贵司于1991年6月1日取得了位于我市荔城街（原荔城镇）庆丰村园岭仔（土名）的一宗国有土地使用权，面积2670.75平方米，用途为工业用地，我局核发了增国土（91）用地字21号《广州市建设用地许可证》，2011年11月30日增城市人民政府荔城街办事处与贵司双方签订了《收回国有土地使用权协议书》，收回该宗国有土地使用权，并达成了相关补偿共识。由此，我局决定收回增国土（91）用地字21号《广州市建设用地许可证》对应的2670.75平方米的国有土地使用权，并注销该《广州市建设用地许可证》，并将该宗土地交由增城市土地开发储备中心储备运营，补偿事宜请贵单位联系增城市人民政府荔城街办事处处理”。
2011年12月2日，增城市荔城街“三旧”改造工作办公室出具《资料移交目录》，载明“内容增国土（91）用地字21号《广州市建设用地许可证》原件，移交单位增城市二轻工业总公司，移交人苏志标、梁国东，接收单位增城市荔城街“三旧”改造工作办公室，接收人魏永志”。
立案受理后，泛亚化纤棉厂向原审法院提交《变更诉讼申请书》。
在原审审理过程中，一、原审法院向增城市国土资源和规划局发函了解涉案土地是否具备过户条件，该局于2017年1月18日作出《增城区国土规划局关于增城区人民法院调查函的复函》。函复如下：位于增××××庆丰村园岭仔（土名），面积为2670.75平方米，原用地单位为二轻总公司，土地用途为工业。建设用地许可证【增国土（91）用地字21号】已注销。根据《中华人民共和国土地管理法》、《收回国有土地使用权协议书》，我局依法收回了该地块，并将土地交由增城市土地开发储备中心储备运营。二、泛亚化纤棉厂当庭表示不主张涉案土地的使用权的请求。
原审庭审中，一、泛亚化纤棉厂、二轻总公司确认如下事实：1、泛亚化纤棉厂按协议付清了转让款给二轻总公司；2、签订协议后二轻总公司已将涉案土地交付给泛亚化纤棉厂，3、涉案土地目前已被政府收回，并签订《收回国有土地使用权协议书》，目前未作出补偿。二、泛亚化纤棉厂陈述如下事实：1、泛亚化纤棉厂主张《关于转让土地使用权的协议书》合法有效，二轻总公司辩驳签订协议时转让的土地未取得土地使用权证书，认为双方签订的《关于转让土地使用权的协议书》无效；2、泛亚化纤棉厂主张在涉案土地上建造了泛亚化纤棉厂的厂房，从1991年使用至今，厂房未办理报建手续，但当时经领导同意的，且泛亚化纤棉厂依法缴纳了使用税；3、泛亚化纤棉厂主张涉案土地是由其平整后交回给政府，且政府签收了增国土（91）用地字21号《广州市建设用地许可证》原件；4、泛亚化纤棉厂主张政府已确认该地块使用权归泛亚化纤棉厂，出示增城市人民政府印发增府函【2011】39号关于增城市二轻工业总公司要求“还本免息”偿还银行贷款的函为证；5、泛亚化纤棉厂主张增国土（91）用地字21号《广州市建设用地许可证》涵盖了涉案土地，二轻总公司认为四至不一致；6、泛亚化纤棉厂申请测绘涉案土地面积，表示按《关于转让土地使用权的协议书》的面积主张权益。
原审法院认为：关于建设用地使用权问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第九条“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”，第五十三条“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”而增城县国土局于1991年6月1日为位于荔城庆丰村园岭仔（土名）核发了增国土（91）用地字21号《广州市建设用地许可证》，登记用地单位为二轻总公司。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款“土地使用权可以依法转让”的规定，被告有权依法转让增国土（91）用地字21号《广州市建设用地许可证》的土地使用权。《关于转让土地使用权的协议书》转让的土地是否在增国土（91）用地字21号《广州市建设用地许可证》范围内，对此分析如下：1、地址均为增××××庆丰村园岭仔（土名），2、1998年至2002年，荔城街庆丰村园岭仔（土名）的房产税是由泛亚化纤棉厂缴纳，3、增城市人民政府印发增府函【2011】39号关于增城市二轻工业总公司要求“还本免息”偿还银行贷款的函中写明“增城市二轻工业总公司分别于2000年12月15日和2000年12月21日以增城泛亚化纤棉厂的广州用地许可证（1991用地字021号）等作抵押，向广东发展银行增城支行贷款190万元和100万元”，综上事实，原审法院确认《关于转让土地使用权的协议书》转让的土地是在增国土（91）用地字21号《广州市建设用地许可证》范围内。
关于《关于转让土地使用权的协议书》的效力问题，泛亚化纤棉厂与二轻总公司之间签订的《关于转让土地使用权的协议书》是转让涉案土地使用权，该合同条款是泛亚化纤棉厂与二轻总公司之间真实意思表示，并不违反法律法规的强制性规定，上述协议并不是法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的情形，故二轻总公司抗辩在签订《关于转让土地使用权的协议书》时没有土地使用证为由，认为该协议无效的理由不成立，原审法院不予采纳。综上所述，原审法院认定泛亚化纤棉厂与二轻总公司于1991年5月15日签订的《关于转让土地使用权的协议书》合法有效。故泛亚化纤棉厂请求确认《关于转让土地使用权的协议书》有效，原审法院予以支持。
泛亚化纤棉厂在签订《关于转让土地使用权的协议书》后付清了土地转让款，二轻总公司亦承认收齐了土地转让款，由此二轻总公司理应按照约定履行协助泛亚化纤棉厂办理涉案土地使用权过户登记手续的义务，但根据广州市增城区国土资源和规划局作出的《增城区国土规划局关于增城区人民法院调查函的复函》，答复增国土（91）用地字21号《广州市建设用地许可证》已注销，为此《关于转让土地使用权的协议书》已客观履行不能，涉案土地已无法过户至泛亚化纤棉厂名下，合同目的不能实现。增城市国土资源和房屋管理局虽收回增国土（91）用地字21号《广州市建设用地许可证》对应的2670.75平方米的国有土地使用权，并注销该《广州市建设用地许可证》，但原告仍享有《关于转让土地使用权的协议书》中的权利义务，根据《中华人民共和国民法通则》第八十四条第一款“债是按合同的约定或者依照法律的规定，在当事人之间产生的特定的权利和义务关系。享有权利的人是债权人，负有义务的人是债务人”的规定，原审法院确认泛亚化纤棉厂基于合同的关系取得《关于转让土地使用权的协议书》中合同的权利。现泛亚化纤棉厂起诉要求确认享有位于广州市增××××庆丰村园岭仔（土名）的土地面积2319.75平方米（增国土（91）用地字21号《广州市建设用地许可证》）的收益权，是合法有据的，原审法院予以支持。原审法院依照《中华人民共和国民法通则》第八十四条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四第一款，《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法的解释》第九十条的规定，一审法院判决如下：一、确认广州市增城泛亚化纤棉厂与被告增城市二轻工业总公司于1991年5月15日签订的《关于转让土地使用权的协议书》合法有效；二、确认广州市增城泛亚化纤棉厂享有位于广州市增××××庆丰村园岭仔（土名）的土地面积2319.75平方米（增国土（91）用地字21号《广州市建设用地许可证》）的收益权。一审案件受理费人民币2944元，由增城市二轻工业总公司承担。
经本院查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
二审期间，上诉人提交《增城市用地档案详细资料》和《增城区国土规划局关于协助查询有关资料的复函》，拟证明涉案地块属于划拨土地，不得转让。
被上诉人提交如下证据：1.《国有土地使用证》《证明》，拟证明上诉人一直认可涉案地块已经转让给被上诉人，且在当时的政策环境下，即使是划拨用地也可以进行转让并且办理国有土地使用证；2.《协议书》《广州市增城泛亚化纤棉厂章程》《中外合资广州市增城泛亚化纤棉厂变更经营地址的补充章程》《验证资本报告书》，拟证明增城市鸿桥实业有限公司系被上诉人的股东，代表被上诉人签署该《协议书》，以及上诉人在涉案地块收储后明确表示将涉案地块拍卖后所得土地款无条件转让给真正权利人；3.《关于合资经营“广州市增城泛亚化纤棉厂”的批复》，拟证明涉案地块在协议转让是虽然是划拨用地，但是在国有企业内部流通并不违反法律规定，在上诉人改制后通过补交地价仍可以继续受让涉案地块。
二审另查明，被上诉人一审提交的《收回国有土地使用权协议书》上载明涉案地块是行政划拨用地。
本院认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条规定：“第二审人民法院应当对上诉的有关事实和法律适用问题进行审查。”因被上诉人提起本案诉讼为确认合同效力之诉，属于民事审判的范围，故上诉人认为一审法院违反法定程序，应裁定驳回被上诉人的上诉理由不成立，本院对此不予采纳。现二审争议焦点就在于涉案《关于转让土地使用权的协议书》的效力问题。
根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”第四十五条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押……”。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。”可见，我国现行法律、行政法规对以划拨方式取得建设用地使用权的转让行为进行了严格的限制。该类转让行为须经得政府批准转让及土地管理部门为出让人补办出让手续，否则认定该类转让合同无效。
对于涉案《关于转让土地使用权的协议书》的效力，本院认为，首先，《增城市用地档案详细资料》《收回国有土地使用权协议书》《增城区国土规划局关于协助查询有关资料的复函》上均载明涉案地块的取得方式为划拨。泛亚化纤棉厂虽不予认可，但其未能提供相反的证据推翻上述证据所证明的事实，故本院根据上述证据认定涉案地块为行政划拨用地；其次，增府函【2011】39号文是增城市人民政府向广东粤财投资控股有限公司发出，且针对的是增城市二轻工业总公司要求“还本免息”偿还银行贷款事项，并非增城市人民政府针对本案双方当事人对于土地使用权转让的批准行为；再次，增城市国土资源和规划局于2017年1月18日向一审法院发出的《增城区国土规划局关于增城区人民法院调查函的复函》中载明涉案地块的原用地单位仍为二轻总公司。亦可证实土地管理部门并未对涉案转让合同作出过批准手续；最后，泛亚化纤棉厂至今未提交相关涉案合同有经政府批准或其已向国土部门办理出让手续的任何证据。而其二审提交的证据因与本案不具有关联性，本院不予采纳。综上，涉案转让划拨土地的转让协议因未经政府批准，违反了法律、行政法规的效力性强制规定，应当认定无效。泛亚化纤棉厂起诉请求确认合同有效无事实和法律依据。一审法院认定涉案合同有效，属于对合同效力的错误判断，本院依法予以改判。因被上诉人确认其享有涉案土地的收益权的前提系基于涉案合同有效，现在该合同无效的情形下，其该请求亦缺乏事实和法律依据。至于涉案合同无效后的法律后果问题，泛亚化纤棉厂可另循法律途径解决。
综上所述，二轻总公司的上诉请求成立，本院予以支持；一审判决查明事实清楚，但适用法律错误，本院予以改判。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销广东省广州市增城区人民法院（2016）粤0183民初6651号民事判决；
二、驳回广州市增城泛亚化纤棉厂的诉讼请求。
一、二审案件受理费均为2944元，均由被上诉人广州市增城泛亚化纤棉厂负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 琦
审判员 庞智雄
审判员 刘 欢
二Ｏ一八年一月二十五日
书记员 何美婷
林丽敏