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民间借贷纠纷实证研究报告
【发布时间:2020-08-25 11:18:27】 【稿件来源:广州市中级人民法院】 【作者:南沙区人民法院课题组】 【关闭】

 

在关于民间借贷的案例分析中,有两个案例的被告是“广州市南沙区横沥镇长沙村民委员会”[1],有四个案例的被告涉及“广州市南沙区南沙街金洲村民委员会”[2],即特殊的民事主体——村委会。值得一提的是,这几个涉及村委会的案子的标的额都比较大,涉及本金由6.2万元到27万元不等,单个案件的利息因为借款时间过长甚至高达118万元左右。在这些案例中,关于村委会的被告地位和民间借贷的主体地位没有争议,案件的主要争议点在于本金的确认与利息的计算问题,法官均在判决中根据相关的法律法规做出了细致而准确的计算,十分妥当地审结了争议纠纷;但另一方面,通过在全国范围内对与村委会相关的民间借贷案件进行检索,可以发现存在不少因为“村委会没有可执行财产”而无法执行判决的情形。
由此得到启发,在民间借贷中,基于村委会的特殊性和复杂性,并且随着《民法总则》的颁布,我们应当把“村委会”以及与其有密切关系的“农村集体经济组织”等特别的组织纳入到特殊的考虑视野中,对未来的民间借贷案件中可能出现的问题进行一定程度的预见和理论分析。
实际上,这涉及民间借贷主体的法律制度问题,在实践中却在很大程度上影响当事人的利益,例如当借贷主体不合规时,原告基本会败诉;又例如遗漏被告的情况下,可能使得当事人的权益无法得到保护或者浪费司法资源;又例如借贷主体的财产范围不明晰,可能导致判决无法得到合理或实际的执行。因此,在此报告中我们还会结合一些其他的特殊主体,例如政府、业主委员会等特殊主体,探讨在民间借贷中可能出现和面对的相关问题。
1.村集体、村委会与集体经济组织
农民集体是中国法上特有的一种组织类型,但对于其法律地位却一直未能明确。直到2007年《物权法》确定了代表制,即第60条规定的,三类农民集体所有权分别由其代表行使,但在村集体所有权的行使代表却出现了村委会或村集体经济组织的表述,于是也就存在着村委会与村集体经济组织之间关系的问题。
长期以来,村集体、村委会、集体经济组织的法律主体地位存在立法缺失或模糊之处。关于这些组织的规定主要集中在公法方面,即《中华人民共和国宪法》[3]《中华人民共和国村委会组织法》[4]等等——其中关于集体经济组织规定有“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济”“集体经济组织在遵守有关法律的前提下,有独立进行经济活动的自主权。集体经济组织实行民主管理,依照法律规定选举和罢免管理人员,决定经营管理的重大问题”。在实践中,集体经济组织还会以“生产队”或者“生产组”的名称出现[5];而村委会是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”,负责“办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”,村委会在经济方面集中体现为“支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济,承担本村生产的服务和协调工作,促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展”“管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”,但是“应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权,维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益”;而村民小组是村民委员会按居民状况、土地关系而分设的,可以方便管理、议事等等,但有的村民小组也可以有自主权,行使集体经济组织的职能,因此具有集体经济组织的性质,可以被归为农村集体经济组织。实际上,集体经济组织、村委会都具有一定的政治性,承担起了公法上的作用,但是在实践中,它们又会参与到与民事活动中来,涉及到合同、侵权等民事问题。
从与农村有关的民事借贷案例检索中可以发现,村委会、村民小组、生产队等常常被作为诉讼主体。我们可以在私法层面或者说民事法律层面来观察:1986年的《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)构建了自然人、法人的二元民事主体结构,并在自然人章节之下规定了个体工商户、农村承包经营户和个人合伙,在关于民事主体的规定中未出现对于农民集体、农村集体经济组织、村委会等的专门规定;为处理这些组织在民事诉讼中的相关的问题,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》(以下简称“民诉司法解释”)有以下相关规定:第五十二条“民事诉讼法第四十八条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产,但又不具备法人资格的组织……”;第六十八条“村民委员会或者村民小组与他人发生民事纠纷的,村民委员会或者有独立财产的村民小组为当事人”,这在一定程度上解决了“村委会”“村民小组”参与民事诉讼的主体问题;而在2017年10月1日开始施行的《民法总则》在第三章“法人”的第四节“特别法人”中规定:[6] “农村集体经济组织依法取得法人资格”“村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格,可以从事为履行职能所需要的民事活动。未设立村集体经济组织的,村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能”,首次在民事实体法上确认了村委会和农村集体经济组织的法人主体地位。
在《民法总则》施行前,农村集体经济组织、村委会和村民小组等因为民诉法解释而被归为民诉法上的“其他组织”,但是在民事实体法中没有明确的主体地位;而在《民法总则》施行后,农村集体经济组织和村委会在民事实体法上具有了法人资格,但正如《民法总则》相应篇章所用的“特别法人”,农村集体经济组织和村委会与一般的法人不同,但是立法者并没有进一步给出明确的规定,例如关于法人的一般规定是否全部都适用于“特别法人”?特别法人的财产范围如何确定?特别法人能否破产清算?虽然法律目前还没有给出明确的答案和处理方法,但是在实践中遇到相关的问题时,需要在司法实践中寻找符合民法一般原则的解决方案。
落脚到民间借贷的问题上来看,可能出现的主要问题是主体的财产能力或者说财产关系问题。目前村委会、农村集体经济组织是不同法人主体,而主体之间的财产关系问题直接影响到判决的执行以及当事人利益的保护,根据前面的梳理可以发现,村委会与集体经济组织之间的财产关系存在着交叉的地方,但是村委会对于集体财产的管理和协调职责与财产的所有权是否有着必然的联系?它们在民事法律关系中是不同的法人,而按照法人的一般规定,法人需要以自己独立的财产来承担责任的,村委会的独立财产该如何划分?这就要求法院通过一定的方法合理、准确界定和划分主体之间的财产关系,以便确定不同情况下行使权利、承担义务和责任的具体主体和财产范围。
此外,民间借贷还会涉及到担保问题,根据《中华人民共和国担保法》的规定以及最高院的司法解释、批复等,可以发现,村委会、农村集体经济组织是可以作为担保,但与前述问题一样,需要确定主体之间的财产关系,以便确定不同情况下行使权利、承担义务和责任的具体主体和财产范围。
2.政府
通过案例检索发现,我国存在许多政府与自然人、法人或者其他组织之间的借贷纠纷,而且法院一般不会因为一方是政府而质疑借款合同的效力,因为政府可以以民事主体的地位参与民事活动,其属于《民法总则》中规定的特别法人中的机关法人。但是有学者主张,对由于政府的资金进出有严格的程序,根据《中华人民共和国预算法》的规定,政府的全部收入和支出都应当纳入预算,各级政府的支出必须以经人大批准的预算为依据,未列入预算的不得支出,所以无论是借钱给其他主体的支出还是向其他主体借钱而产生的债务支出,都必须列入预算,所以假如政府参与民间借贷未经相应人大的批准并纳入财政预算,会因为违反法律强制性规定而无效,而且还有使公共资金处于不可控制的风险状态,进而对社会公共利益造成损害的可能,合同更应无效。[7]该学者引用的合同无效条款是《中华人民共和国合同法》第52条第5项规定[8],但是学界和司法实践均已经达成共识,这里所指的“法律、行政法规的强制性规定”一方面是指违反全国人民代表大会及其常务委员会颁布的法律中的强制性规定以及国务院颁布的行政法规中的强制性规定,另一方面并不是所有的强制性规定的违反都导致合同无效,只有效力性的强制规定才能导致合同无效,即该类强制性规定会影响当事人所预期的私法上的法律效果。[9]《中华人民共和国预算法》虽然属于法律,但其并不是效力性的强制规定,违反该法而订立的合同并不必然无效,而仅仅应发生行政法律责任等后果。
3.业主委员会
根据案例检索可以发现,我国涉及业主委员会的案例在数量上虽然不多,但是对于业主委员会这一特殊主体,与村委会的问题类似,在借贷纠纷中仍有需要进一步讨论和研究的问题。
首要并且主要的问题是关于业主委员会的主体地位、权利义务以及财产能力。在《民法总则》施行之前,最高人民法院在2002年[10]和2005年[11]先后发布两个批复,肯定了业主委员会的民事诉讼当事人能力:2002年的答复认为,业主委员会符合“其他组织”条件,对房地产开发单位未向业主委员会移交住宅区规划图等资料、未提供配套公用设施、公用设施专项费、公共部位维护费及物业管理用房、商业用房的,可以自己名义提起诉讼;2005年的答复认为,根据《物业管理条例》规定,业主委员会是业主大会的执行机构,根据业主大会的授权对外代表业主进行民事活动,所产生的法律后果由全体业主承担。业主委员会与他人发生争议的,可以作为被告参加诉讼。所以,业主委员会可以自己的名义提起诉讼或应诉,有原告和被告的资格,具有民诉法上的主体地位,而且通过案例检索可以发现,有大量的业主委员会以自己的名义签订借款合同、物业服务合同等等。此外,依据《物权法》第七十八条、第八十三条的规定,业主委员会可以在住宅小区内业主的共有权和共同管理权遭受损害的情形下提起诉讼,这也明确肯定了业主委员会在特定情形下的诉讼主体地位。
但问题是,业主委员会是否具有民事权利能力,以及如果有,那应该归于哪一类的法律主体?2017年《民法总则》的施行又引起了学界对于业主委员会主体类型的讨论——业主委员会是否为《民法总则》中的非法人组织?有学者认为其不属于非法人组织,因为《民法总则》规定“非法人组织应当依照法律的规定登记。”且业主委员会大多没有自己相对独立的财产,与业主的财产有混同和重合的可能,而并不能单独承担民事责任——这也导致了与村委会、集体经济组织那一部分相似的问题,财产关系的不明导致承责主体的待确认,直接影响判决的执行和当事人利益的保护——所以该观点认为,业主委员会是业主大会的执行机构而不是一个独立的主体,因此业主大会当然应当承担业主委员会的权利义务和责任,就如同股东大会和董事会的关系,所以它并不是一个独立的民事主体[12]
对于业主委员会的主体地位问题的意义在于确认其是否具有民事权利能力,以及进而能否以自己的名义独立进行民事活动,享有相应的民事权利以及负担义务。首先,如前所述,业主委员会在实践中常常以自己的名义进行民事活动,例如签订物业管理合同,也能够作为独立的诉讼主体参与民事诉讼。其次,根据住房和城乡建设部制定《业主大会和业主委员会指导规则》的规定[13],业主委员会应当进行备案,对于日后各方面的变更情况也需要进行及时的变更备案,该指导规则只是部门规章,而且这里要求的是“备案”而不是“登记”,但《民法总则》第103条第1款规定“非法人组织应当依照法律的规定登记。”,由此很多学者认为不能将业主委员会纳入非法人组织。
第三,是关于业主委员会的承担责任能力,这也是司法实践中需要解决的主要问题。根据最高法院2005年的司法批复,业主委员会并非独立的法律主体,而仅仅是业主大会的执行机构,根据业主大会的授权对外代表业主进行民事活动,所产生的法律后果由全体业主承担。
第四,是关于执行的问题,如前所述,业主应承担最终责任,但业主又是比较分散的群体,具体执行上存在一定的困难。业主委员会其中一项职责是管理业主们的公共财产,归业主所共有,而公共财产通过恰当的经营和管理,例如广告位出租等方式,可以带来一定的公共收益,按照我国物权法的规定,业主对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利,而大多数情况下的实际管理者就是业主委员会了,它们可以在一定情况下,例如管理规约或业主大会授权,使用这些公共收益进行民事活动,因此可以认定这些公共收益应当优先执行,此外还有可能成立业主大会基金之类的公共财库,也可以作为优先执行的财产。

此外,业主委员会可能会出现换届的情况,但是业主委员会是由物业管理区域内全体业主代表组成,代表全体业主的共同利益,反映业主集中的意愿和要求,并监督物业管理公司管理运作的民间性组织,不同届别的业主委员会,均是经过全体业主代表选举产生的组织,两者之间存在权利义务的承继关系,原业主委员会的权利和承担的义务当然对新的业主委员会产生拘束力。



[1]案号分别为(2017)粤0115民初4644号、(2017)粤0115民初4769号。
[2]案号分别为(2015)穗南法民一初字第370号、(2015)穗南法民一初字第371号、(2015)穗南法民一初字第372号、(2015)穗南法民一初字第373号。
[3]主要规定在《中华人民共和国宪法》第八条、第十七条、第一百一十一条。
[4]主要规定在《中华人民共和国村委会组织法》第二条、第五条。
[5]孙慕乾.农村集体经济组织法律地位的困境与对策[J].经济师,2013(11):66-68.
[6]《中华人民共和国民法总则》第九十六条、第九十九条、第一百零一条。
[7]陈孝峰. 政府与企业间借款合同效力如何认定[N]. 江苏经济报,2016-03-09(B02).
[8]有下列情形之一的,合同无效:(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;(二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。
[9]崔建远主编. 合同法[M] 法律出版社2010年第5版,P105.
[10]最高人民法院对安徽省高级人民法院《关于金湖新村业主委员会是否具备民事诉讼主体资格的请示报告》的答复(〔2002〕民立他字第46号)
[11]最高人民法院对安徽省高级人民法院《关于春雨花园业主委员会是否具有民事诉讼主体资格的请示》的答复(〔2005〕民立他字第8号)
[12]李艳清.物业服务合同相关法律问题探析[J].法制博览,2018(09):91-92.
[13]《业主大会和业主委员会指导规则》第三十三条:“业主委员会应当自选举产生之日起30日内,持下列文件向物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府办理备案手续:(一)业主大会成立和业主委员会选举的情况;(二)管理规约;(三)业主大会议事规则;(四)业主大会决定的其他重大事项。”;第三十四条:“业主委员会办理备案手续后,可持备案证明向公安机关申请刻制业主大会印章和业主委员会印章。业主委员会任期内,备案内容发生变更的,业主委员会应当自变更之日起30日内将变更内容书面报告备案部门。”
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