让法治思维延伸社会管理末梢
【发布时间：2013-10-17 09:43:03】 【稿件来源：人民法院报】 【作者：李莉 杨晓梅 周冠宇】 【关闭】
目前伴随着我国体制改革的深入和社会利益格局的变化，一些深层次的矛盾和问题逐步显现，大量纠纷涌向法院，如何妥善迅速地化解纠纷，推动社会的法治建设、和谐发展？近两年来，广州市两级法院按照广东省的统一部署，大力开展诉前联调工作，推进广州新型城市化发展，走出了一条司法与社会双赢之路。2012年11月，最高人民法院以简报形式刊发《广东省广州市法院扎实开展诉前联调工作成效明显》，对该项工作予以高度肯定。
司法效率提升 司法与社会双赢
2012年5月17日，一起因三车追尾引发的四起纠纷起诉到天河区法院，案涉五方利益主体，产生了财产损害赔偿、人身损害赔偿和保险合同纠纷三类法律关系。在预立案后，案件转由天河区法院和区司法局共同设立的区调解中心处理。涉案的平安保险公司先行提出调解方案，法官主持调解，经过五个半小时的面对面调解，各方达成了协议，四宗案件未正式进入诉讼程序即获得圆满解决。
天河区法院院长甘正培告诉记者，案件的迅速了结得益于法院与平安保险公司已经就标的为3万元以下的小额保险合同和交通事故责任纠纷建立了保险行业联调机制。车主、驾驶员、受害人、保险公司等各方利益主体可以面对面调解，达成“一揽子”调解协议，及时高效地解决纠纷。这种做法还可以有效避免后续纠纷案件的产生。
广州中院立案一庭庭长、市诉前联调工作办公室副主任徐跃向记者介绍说，诉前联调制度是指对起诉到法院的各类民商事案件，由法院在立案前先行引导当事人选择人民调解、行业调解等非诉解决办法，并指导、协调相关单位开展调解以实现诉前解纷的工作机制。“按照广东省的规定，法院对劳动争议、婚姻家庭、交通事故等九类纠纷规定了前置程序，这种制度设计极大地提升了纠纷导入率，但是否同意调解必须征得当事人同意，最大限度兼顾效率与公平。”
截至目前，广州两级法院已经和430家职能部门、社会团体、基层组织建立联调工作制度，建立了一支包括政法干警、热心村民、公益律师和社会工作者在内的1300余人的诉前联调专兼职工作队伍。
“这就像法院对汹涌而入的案件潮设置了一道合理有节的分洪闸口，将相当一部分应该可以分流的案件通过既定的程序，化解于诉讼的门槛之外。”广州中院副院长、市诉前联调工作领导小组副组长舒扬说。
平安保险公司专门负责处理理赔纠纷的法律室主任告诉记者，该公司一年大约有500件案件，以前法律人员平均每周到法院处理诉讼事务多达40人次，自从与天河区法院达成保险诉前联调机制以来，确定每周四为工作联络日，法律人员统一到法院签收材料、提出理赔核算方案，并可在当天组织多个案件的当事人调解，大大提高了效率，减轻了诉累。据统计，该项制度实施以来，天河法院同类案件减少50%，纠纷处理效率提高30%。
舒扬指出，诉前联调工作契合了我国以和为贵的文化传统，有利于最大限度协调社会关系，修复社会秩序，优化社会环境。“就法院来说，应对诉讼爆炸的现实状况，提供除诉讼外的替代性纠纷解决机制，已经成为世界各国的一种发展趋势，这有利于将大量的一般性及简单案件以低成本、高效率的方式解决，实现民事审判资源的科学配置。”
统计数字显示，自2011年5月诉前联调机制全面推行以来，增城、黄埔、花都三家“诉前联调工作示范区”民商事案件收案回落，其中增城市先后与公安局、人力资源和社会保障局建立交通事故、劳动争议案件联调机制后，收案大幅降低34.45%；在白云、天河、越秀等案件大区，传统民事案件（指规定了诉前联调前置程序的九类纠纷）收案回落，其中天河降低20.9%，越秀区与省和谐医患纠纷人民调解委员会实施医疗纠纷专业联调后，医疗事故案件降低17.4%。两年来，全市法院通过该机制调处矛盾纠纷40056件，调解成功34980件，涉及标的11.65亿元，当事人自动履行率达93.09%。法院缓解民事诉讼收案压力的工作目标初见成效。
工作机制整合 重大敏感纠纷迅速化解
目前在珠江三角洲地区，随着劳动者权利意识觉醒和法制意识提高，因劳动者维权引发的劳动争议甚至是上访事件突出，诉前联调机制以其特有的优势，在化解劳动纠纷等许多群体性事件中成效显著。
2012年6月的一天，400多名工人聚集在白云区均禾街广州丰裕鞋业有限公司门口，群情激奋，阻止正常上班的工人进入工厂，并集体到省政府信访，接到维稳信息通报后，白云区法院第一中心法庭马上介入，院本部诉前联调工作室也迅速驰援。针对930名工人不满公司加班费和福利待遇补贴的发放，四名法官就案说法，让双方对纠纷解决有了充分了解和预期，在街道劳动监察大队和司法所的紧密协助下，双方终于和解，公司发放580万元的补贴，137名工人主动离职，余下的工人到新厂区继续上班。一次大规模的劳资纠纷就此化解。
“当前随着利益纠纷高发，诉前联调在化解重大矛盾中发挥了巨大作用。”广州市综治办副主任、市诉前联调工作领导小组副组长杨滨对记者说，“法院的介入让矛盾的调处更具有权威性，多部门的参与又便于最大限度发挥综合优势。”
近年来，随着广州新型城市化发展，因旧城改造引发的纠纷屡见不鲜。2012年中，在广州临港商务区核心项目、“珠江黄金海岸线”亮点工程的华南国际港航服务中心三旧改造工作中，引发广州港集团、贯银装饰工程服务部与地块上原临时商铺合作经营纠纷，并衍生出众多合作方与小租户的租赁合同群体性纠纷，80多名群众聚集马路，交通堵塞。在黄埔区委区政府的指导下，诉前联调工作室组织召开有法院、司法局、信访局、公安局、工商局、街道综治信访维稳中心参加的个案协调联席会议，在法院的主导下，最终达成“一揽子”解决方案，为广州临港商务区建设提供了有力保障。
记者在采访中了解到，目前广州两级法院已经实现诉前联调工作机制与综治信访维稳三级平台解纷机制的对接。先后建立了源头治理机制、个案驻点协调机制、信息网络共享机制、对当事人众多并有给付执行内容的案件予以快速司法确认和执行机制。
据统计，仅2012年即以诉前联调的方式妥善化解群体性劳资纠纷、因旧城改造引起的政策性纠纷、涉疆涉藏等存在不稳定因素的纠纷以及涉外使领馆、涉职能部门等不适宜进入诉讼程序的纠纷66件，其中现场聚集人数过百、可能转化为恶性事件的重大敏感纠纷12件，为建设平安广州、法治广州作出了突出贡献。
广州市中级人民法院院长刘年夫表示，诉前联调充分体现了“党委领导、政府支持、政法委牵头、综治办协调、法院为主、多方参与”的优势特点，利用和整合相关部门优势，增强了调解工作的效力，是法院参与社会综合治理，政府提高依法行政水平，社会提高自我修复能力的一次成功实践。
诉前联调工作取得的显著成效，先后得到时任广东省委常委、政法委书记梁伟发，广东省高级人民法院院长郑鄂的高度赞誉。今年7月，广州市人大常委会专门听取和审议了广州中院关于诉前联调工作情况的报告并给予充分肯定。9月10日，广州市委书记批示“市中院的诉前联调工作做得好，在化解矛盾纠纷，提高执行效率，维护群众利益方面发挥了重要作用。”
解纷关口前移 基层纠纷不出村居
广州市南沙区是国家级经济开发区，随着辖区经济飞速发展，南沙区法院近年来在提供司法保障、优化法治环境上不断创新，创立社区法官制度就是其中一项重要内容。
吴伟彤是南沙区首个社区法官，作为立案庭副庭长，他把积极开展诉前联调，为群众提供法律服务的效能发挥到最大。
2012年8月下旬的一天，吴伟彤接到社区调解员打来的电话，原来是家住珠江街福生社区的陈先生和冯女士又吵起来了，原因还是老问题，分属两人的房屋虽然相邻,但屋前有块自留地却一直没法分清界归，社区解决不了，只好求助社区法官。吴伟彤先是在电话里答复纠纷可以按照民法中相邻关系的原则来处理，第二天又马上约调解员和当事人去现场勘查，经现场调解，陈先生和冯女士当场划定界线，冯女士自行砍掉种在陈先生地界上的竹子，而陈先生则拆除建在冯女士地界上的茅棚，双方签订调解协议，日后永不争议。
说起吴法官的功劳，社区主任林云斯赞不绝口，“吴法官每周都过来给我们上课，指导我们做好调解工作，为居民讲解法律知识，他经常对大家说见了官，伤了和气，伤了面子，就不好再做邻居了，让居民们明白怎样解决矛盾才是最好的方式。”据林主任介绍，社区法官工作室自去年8月挂牌，至去年底，自行调解纠纷6宗，在法院诉讼3宗；今年以来，自行调解2宗，没有一件起诉到法院，实现了“小事不出村居，矛盾就地解决，构建无讼社区”的工作目标。
福生社区所属的珠江街，是南沙区的重点街，华侨多，因征地引起的历史遗留问题多，在当地有“南沙稳，看珠江”的说法，作为完善社会管理的先行先试点，珠江街将社区建设下沉、政法工作下沉作为社区管理的重中之重，珠江街党委书记欧阳刘兵对诉前联调工作有着深切的体会，“各方面的力量走到了基层，法律送到了家门口，基层的纠纷就可以不出村居。”
“党的十八大指出，要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。将诉前联调的关口前移，工作重心下沉，把工作触角延伸到社会末梢，法院变被动受理纠纷为主动提供法律服务，对于以法治的手段完善社会管理、推动法治建设意义重大。”刘年夫对记者说。
对送法进社区的重要性，南沙区法院院长吴翔深有感触，“街道村居是社会矛盾发生的最前沿，也是化解矛盾的主阵地，矛盾初起时如果法院能够及早参与，有利于将矛盾化解于萌芽，可以为政府化解矛盾提供法律思维和法治化的工作建议。”
与吴翔有着同样感受的还有增城市法院院长李娜，“2011年，为社会广泛关注的新塘镇大墩村事件以后，引起了我们极大的反思，推动诉前联调工作站进村的想法就是从那时开始的，我们要走到最基层去听民意、解民忧，教育村民和村级自治组织学会用法律的手段去维护权益，解决纠纷。”增城法院在全市最早试行诉前联调工作站进村镇工作模式，方便村民足不出村化解生产生活纠纷。
据悉，广州市两级法院目前已经建立诉前联调工作室39个，设有调解法官定期驻点办公的工作室派驻点、工作站、巡回窗口118个，下一步，白云、南沙法院“社区法官”工作模式，增城法院“诉前联调工作站进村”工作模式将在全市推广。
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