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法院人员分类背景下的社会服务购买模式研究
【发布时间:2018-12-03 09:15:53】 【稿件来源:天河区法院】 【作者:苏扬 林洁玲】 【关闭】

 

法院人员分类背景下的社会服务购买模式研究

——基于对政府购买模式的借鉴和法院现有模式的思考  

 

论文提要社会服务购买是社会分工精细化背景下产生的事物。国务院于2013年9月26日发布了国办发〔2013〕96号文(《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》),首次规范提出了社会服务购买的概念。这是国务院对进一步转变政府职能、改善公共服务作出的重大部署。究其目标,与“公正、廉洁、为民”司法核心价值观所涵盖的司法为民要求一致,高度统一于为人民服务宗旨;究其举措,与十三五规划提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念相切合。鉴于此,法院在围绕审判工作核心的前提下,也应当借鉴政府向社会力量购买服务的有效经验,以巩固法院人员分类管理成果,让专业人的做专业的事,进一步提高司法办案效率和质量,提升司法为民服务水平。本文借鉴政府向社会力量购买社会服务的模式,根据法院自身工作特点,对法院现有非行使审判权而具备公共性工作的现有模式进行思考、分析,提出意见和建议,以扩大社会资源参与法院公共服务事项的范围,以期让社会力量助力法院审判绩效的提升。

关键词:人员分类 社会服务购买 模式

 

 

 

 言

社会服务购买(Purchase of Service Contracting, POSC)是指:“政府将原来直接提供的公共服务事项,通过直接拨款或公开招标方式,交给有资质的社会服务机构来完成,最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量,来支付服务费。”[1]在社会分工已高度专业化的西方国家,社会服务购买是各类公共服务当中极为常见的事物,其社会服务购买理论及模式亦相对成熟,如美国、英国等。但就我国而言,社会服务购买仍是一个新生事物,需要我们积极探索符合我国国情的社会服务购买模式。

我国目前的社会服务购买更多是针对政府而言。但是,在现行法律规定的框架下,法院探索推行社会服务购买未尝不是一个解决案多人少现实矛盾的可行办法。我国法院系统内部已经对社会服务购买进行了积极、有益的探索。有的地方法院已将社会服务购买付诸实践,特别是经济较发达地区法院,社会服务购买的实践遍地开花。为此,我们亟需分析总结各地法院关于社会服务购买的实践经验,为社会服务购买在法院系统的推广和普及提供有益、可行的建议。

 

一、社会服务购买的现实背景

(一)案多人少的困境

目前,经济较发达地区的法院普遍面临着“案多人少”困境,以天河区法院为例,自2015年5月1日立案登记制实施以来,截至2016年4月30日,该院新收案件数量达36815件,同比增加8022件,增长比例近28%,而2015年该院办案法官人数为74人,2016年办案法官人数仅增加了10人,增长比例仅为13.5%。面对如此庞大的收案数量,在法院编制固定,法官人数暂时不会大幅度增加的情况下,除了提高法官办案能力与效率,或在“或是提高诉讼收费,或是扩大法官(特别是上诉法官)的案件选择权,或是增加法院的非正式法官人员编制。”[2]之外,购买公共服务是一个新的路径。“例如,美国如今也广泛使用替代性纠纷解决方式,但不由正式法官履行,更多由律师或其他也许号称但并非真正的‘法官’来履行。”[3]由此可见,向社会购买服务将是我国法院解决“案多人少”问题的新方向。

(二)法官队伍专业化的要求

亚当·斯密在国富论里论述专业化的必要性,“劳动生产力上最大的增进,以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力,似乎都是分工的结果。”[4]“从人类历史上看,专业化的最根本的途径是根据社会发展的需要实现进一步和细致的劳动分工。”[5]2013年,中组部和最高法院联合下发了《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》,正式提出对法院工作人员实行分类管理,以建设高素质、专业化法院干部队伍。2015年,最高法院下发《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》,首次提及建立法官员额制。由此可见,走专业化道路,是我国构建法治社会的必然要求,也是法院深化司法体制改革的目标。法院队伍专业化的要求,同时影响着法院干部队伍和编外辅助人员队伍的建设方向。其影响,可以延伸至所有不行使审判权但在法院工作或为法院工作的人员,以及除行使审判权之外所有事务性工作的非司法化方向。从这个角度而言,法院人员的分类管理和专业化发展方向成就了法院向社会购买服务的重要客观形势和前提条件。

(三)法院部分工作具备公共服务的共性

“审判任务的完成及审判质效的提高,除了需要高素质的法官外,还必须配备书记员、法警、司法统计、财务、档案管理等其他工作人员进行保障。”[6]虽然广东省《政府向社会组织购买服务暂行办法》(2012年5月24日)第四条明确规定,涉及司法审判不在社会服务购买的范围之内。[7]这一规定也理应适用于我国政府购买社会服务所涉范围,但该限制规定仅限于与审判权行使相关的工作,而审判权的行使有待诸多具备公共服务性质的工作的加持,比如立案阶段的诉讼指引和风险告知,诉前纠纷解决方式选择疏导,甚至判后执行权的配置。这些工作与政府公共服务一样,既使用公共权力或公共资源,又能直接满足公众某种需求。如果把法院也作为公共服务的需求者,那么除审理裁判等涉及法院核心审判权行使之外的工作,比如送达阶段的邮寄送达、借助于报纸或信息网络平台的公告送达,这些工作可以与审判权相对区分,却又密切相关不能分割,既服务于审判工作,又最终服务于诉讼当事人。在确保框定在非行使审判权的范围内,这些能使诉讼当事人直接受益的工作,与政府公共服务一样具备公共服务的共性。审判权的正常高效运转有赖于这些工作的顺利开展。“人力资源是法院开展各项工作的基础和保障,是履行审判职能的关键性因素。”[8]鉴于此,借鉴政府向社会购买公共服务的模式和路径,是法院提高审判工作绩效的有效方式。

 

二、法院购买社会服务的主体、内容与模式

(一)法院购买社会服务的主体(向谁买)

与一般的交换式购买不同,法院购买社会服务涉及到至少三个基本主体:法院(购买方或购买主体)、社会力量(承购方或承接主体)和利益群体(需求方或享受服务方)。

1、购买主体。从实际使用者的角度出发,法院是当然的购买主体,包括各基层法院,中级法院,高级法院,乃至最高院,均可作为社会服务购买的主体。从法律规定的角度出发,规定政府购买社会服务各个主体的规范主要是《中华人民共和国政府采购法》、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。各省对此陆续出台了细化规定,比如广东省《政府向社会组织购买服务暂行办法》[9]将政府向社会组织购买服务的购买主体分为三类:一是使用国家行政编制,经费由财政承担的机关单位;二是纳入行政编制管理,经费由财政承担的群团组织;三是依法行使行政管理职能或公益服务职能,经费由财政全额保障的事业单位。各级法院均使用国家编制,经费亦由财政承担,因此,在法律规定上,各级法院当然可以成为购买主体。

2、承购主体。以广东省《政府向社会组织购买服务暂行办法》[10]的规定为例,承购主体分为:“一是依法设立,能独立承担民事责任;二是治理结构健全,内部管理和监督制度完善;三是具有独立的财务管理、财务核算和资产管理制度;四是具备提供公共服务所必需的设备和专业技术能力;五是有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录;六是在参与政府购买服务竞争前三年内无重大违法违纪行为,年检或年度考核合格,社会信誉良好。”借鉴政府社会服务购买的承购主体分类,法院公共服务的承购主体囊括社会上所有有能力承接法院工作的社会主体,可以包括:事业单位、公司、非公司法人和非法人组织以及个人。

3、使用主体。即社会服务的最终需求者,包括诉讼当事人和法院自身,最终目标是保证审判功能的实现。

(二)法院购买社会服务的内容(买什么)

法院购买社会服务的内容即购买的商品也不同于一般的物品,而是具有非实体性质、不容易定量衡量的公共服务活动。参照广东省人民政府《2012年省级政府向社会组织购买服务项目目录》[11],将社会服务的内容细分为5级,49类,262项,其中第二级社会事务服务事项就包括了法律援助、人民调解等内容。因此,与法律、法院相关的社会服务显然可以成为社会服务购买的内容。而判断一项法院工作是否适合通过购买社会服务的方式提供,主要在于四个方面:一是社会服务有合适的承购方,二是社会服务有确定的价格和可量化的指标,三是社会服务的购买有明确的资金来源,四是社会服务的购买是否具有市场性。[12]

借鉴以上四个方面对法院工作进行划分,可得出法院购买社会服务的主要内容,其中法院工作是否适合通过社会服务购买形式实现的关键在于该项工作是否具备市场性和公共性。这里的公共性是相对于审判工作的专属性而言,公共性高、市场性高且从属于或服务于审判权行使的工作,即可成为法院购买社会服务的内容。这些工作具备支撑审判工作正常运转、当事人受益且无法分割的特点,又无需通过法官实施,受益范围具有针对性,且未必一定由审判业务部门承担,如基础理论研究、法院管理服务等。

(三)我国法院社会服务购买模式(怎么买)

1、购买方式

借鉴于政府购买社会服务的有效经验,按照法院与承接方在购买关系形成的方式和特点,法院购买公共服务的方式可以分为直接购买和间接购买。直接购买主要是合同制。间接购买主要包括资助制、凭单制。

方式一是合同制。合同制是法院购买社会服务中常见的方式,在此方式中,法院占主导地位,但法院与承接方双方按照合同进行合作,相互之间的关系是对等的。该方式的具体内容为:法院初步制定购买社会服务的计划及资金规模;法院与承接方双方签订服务合同,明确法院和承接方各自的职责;承接方利用自身的技术、人力资源优势等提供社会服务;法院根据承接方所提供的社会服务数量、质量向其支付费用。该方式的承接方可以为个人(由法院自身办公经费负担的合同制人员),也可以为非个人主体。

方式二是资助制。资助制可以体现在法院内部的承担社会服务的事业单位(机关服务中心)或个人(政府核拨经费负担的工勤人员、雇员、合同制人员)等方面,是指法院通过政府拨款的形式将资金下拨给承担社会服务职能的企事业单位、民办机构和社会组织或者负担个人的费用,由他们根据自身职能、专业及人员特色,提供相应的公共服务。事实上,按照法院购买社会服务的定义,这种方式并不是严格意义上的购买,属于过渡性的方式。

方式三是凭单制。凭单制是法院与具备资质的机构达成协议,由法院给当事人发放社会服务消费凭单,由当事人自行选择向不同机构购买相应的社会服务。如诉讼费缴纳等,这种方式实际上是法院通过当事人间接购买社会服务。凭单制强化了当事人的当事人主体作用,更进一步扩大了社会服务供给来源。

2、购买模式

“从国外实践来看,政府向社会组织购买公共服务的工作模式一般有四种,即根据承接公共服务的社会组织相对于作为购买方的政府是否具有独立性,分为独立性服务购买与依赖性服务购买。”[13]在此基础上区分出独立关系竞争性购买、独立关系非竞争性购买、依赖关系竞争性构买、依赖关系非竞争性购买四种工作模式。由于在我国实践中较少见到依赖关系竞争性购买模式,因此,我们在此仅仅分析另外三种模式。[14]

根据政府购买社会服务的可借鉴经验,法院购买社会服务的模式也可分为三种模式。

模式一为独立关系竞争性购买模式。法院与社会服务提供者是相互独立的关系,不存在资金、人事等方面的依赖关系,法院通过公平竞争的方式选择社会服务的承接方,以实现成本的最小化和效益的最大化。其特点为:(1)参与购买的双方相互独立,不存在任何的依附关系;(2)双方主体按照合同确定各自的权利义务;(3)承接方通常能够结合自身优势提供社会服务。

模式二为独立关系非竞争性模式。法院与社会服务提供者是相互独立的关系,社会服务提供者在法院购买社会服务之前经已成立或存在,社会服务提供者关非专门为法院购买社会服务而存在。其特点为:(1)承接方本是来已存在的社会组织;(2)法院购买承接方的社会服务是双方相互选择和协商的结果,没有公开的过程;(3)承接方具有专业优势、高效的管理模式和良好的社会声誉;(4)承接方具有独立的法律和社会地位,在提供社会服务的过程中承担着一定责任,法院只充当监管的角色。

模式三为依赖关系非竞争性模式。法院与承接方之间是依赖关系,购买程序是定向的、非竞争的。

模式一独立关系竞争性购买模式及模式二独立关系非竞争性模式最常见于各级法院购买社会服务的实践中,模式三依赖关系非竞争性模式则较少采用。结合当今法院的实践经验,法院可以根据服务内容、服务对象等因素灵活使用上述三种模式。

(四)费用的负担

参照《政府向社会组织购买服务暂行办法》的要求,各部门购买服务所需资金从该部门预算安排的公用经费或经批准使用的专项经费中解决。[16]广东省2009年以来各级政府用于购买服务资金达到11.1亿元,其中财政资金8.7528亿元,彩票公益金2.236亿元,其他资金1221万元。[17]因此,比照政府购买社会服务的资金来源,法院购买社会服务的资金来源有两个,一是法院内部资金,主要包括财政核拨的办公经费;二是法院外部资金,主要是同级政府的资金支持。由于法院的财政通常是“吃饭型财政”,“中国基层法院的财政是一种吃饭型财政,在这种支出结构中,法院的经费收入的很大部分被用来优先保障人员经费和日常运作经费等经常性开支,而用于办案的业务经费和业务装备经费以及基础设施建设经费支出规模则相对较少。”[18]一般来说,法院购买社会服务的资金首先来源于法院的财政拨款,以保证办案,但部分资金紧缺且办案压力较大地区的法院,同级政府亦可以给予同级法院购买社会服务一定的资金支持。如广东省广州市天河区人民政府对广东省广州市天河区人民法院中级雇员的人员经费的支持。[19]

 

三、法院购买社会服务现有模式分析

法院购买社会服务的对象最终体现于各项工作,而所有工作终归由人实施,因而首先统一于“人”。据此,法院现有的向社会购买服务的模式可以从以下两个方面进行分析:一是以“人”为核心的购买模式,二是以“工作”为核心的购买模式。

(一)以“人”为核心的购买模式

1、承购主体:“人”。这里的“人”,指承购主体或承接主体,一般为个人,也可以为事业单位、公司、非公司法人和非法人组织。

2、购买内容。“人”的各项审判辅助专业技能。

3、购买方式。普遍采用合同制,以合同条款约定双方的权利义务,承接方根据合同的约定提供的服务内容,即是法院所提供的日常社会服务。

4、购买模式。普遍采用模式一独立关系竞争性购买模式,参与购买前承接方与法院之间相互独立,通过竞争与法院订立合同,明确双方权利义务,合同订立后承接方直接受到法院的管理、监督、考核和评价。

5、现有模式分析

《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》明确了法院工作人员的范围:各级人民法院中纳入中央政法专项编制,依法履行审判、审判辅助、司法行政职能,由国家财政负担工资福利,在编在职的除工勤人员以外的人员,具体划分为法官、审判辅助人员、司法行政人员。[20]按照这一概念,为了应对总体不断上涨的案件量,除纳入中央政法专项编制的人员和在编在职的工勤人员(事业编制人员)之外,其他法院工作人员是否可以通过社会服务购买的方式解决,是一个值得探索的路径。

这部分人当中,最主要包括两种:处于审判一线的书记员和非审判一线的后勤人员。

以天河区法院为例,现有非中央政法编制的书记员和后勤人员主要存在三种用工形式:

一是政府雇员,包括中级雇员和初级雇员,由区人社局统一招录,通过考试后由法院与招录人员签订合同,按照《天河区雇员管理暂行办法》[21]进行管理和使用。

二是区财政核拨合同制人员,区政府每年限定法院可以使用的合同制人员的数额,法院按实际使用人数向区政府申报备案,经区政府核准后由区财政按实际使用的人员数额核拨经费。该类人员可由法院自行招录,由法院与招录人员签订用工合同,确定双方权利义务。

三是本院办公经费自行负担人员,除政府雇员、区财政核拨合同制人员以外,法院为弥补人员不足,用自身办公经费负担的合同制人员。该类人员由法院自行招录,自行与招录人员签订用工合同,确定双方权利义务。

上述三类人员招录后由法院统一管理使用和考核评价,其经费实际均来源于同级政府财政。

最高法院在《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》[22]中提出:“推动人民法院财物管理体制改革。配合中央有关部门,推动省级以下地方法院经费统一管理机制改革。完善人民法院预算保障体系、国库收付体系和财务管理体系,推动人民法院经费管理与保障的长效机制建设。严格‘收支两条线’管理,地方各级人民法院收取的诉讼费、罚金、没收的财物,以及追缴的赃款赃物等,统一上缴省级国库。”由此可见,实行各基层法院人财物由省级法院统一管理是本轮司法改革的重点内容。按照纲要的既定方案,在未来3年内,省以下各级法院的人、财、物都将由省法院统一调配管理。如此,原来由区财政负担的上述三类用工模式的经费如何解决,能否沿革纳入省法院统一管理的经费的范畴,仍存在不确定的因素,该三类人员的使用模式也有可能随之变化。在案件总量逐年上涨的现实情况下,法院对非编人员的使用存在现实需要,非编人员履行工作的结果实际也可以归纳于法院对本应由其负担的公共服务的转移或分担,从这个意义上,对于上述三类人员使用模式的变更朝社会服务购买模式发展也具有一定的现实可能性和可操作性。

此外,各地法院也大力推进与行政机关、事业单位联动解决社会矛盾纠纷的机制,有的法院专设诉前联调部门,由街道、居委、工商、环境、社保等行政职能部门派驻人员到法院进行纠纷解决方式的疏导和调解。像诉前联调这一类部门的职责范围,本可归类于法院直接向社会提供的社会服务事项之一,该部门人员的配置能否向社会服务购买作延伸,也是值得研究的内容。

(二)以工作为核心的购买模式

1、承接主体。一般为社会组织,法院与社会组织建立购买关系是双方共同选择的结果,社会组织普遍具有良好声誉及业务素质。

2、购买内容。法院内部不涉及审判权行使但具有公共性的事项,如邮寄送达、电子邮件和网络平台送达、司法服务热线运营等。

3、购买方式。普遍采用合同制,以合同条款约定事行双方的权利义务,承接方根据合同约定提供社会服务,替代或为法院提供日常社会服务。

4、购买模式。普遍采用模式一独立关系竞争性购买模式,法院与承接方的关系相互独立,二者不存在依赖关系,法院通过公平竞争选择承接方。也有采用模式二独立关系非竞争性的购买模式,如审计、评估、拍卖等专业事项,承接方承担一定的社会责任,法院只充当监督角色。

 

5、现有模式分析

相对于仅帮助法院解决后勤保障的内部行政事务性工作,可以延伸至向社会购买服务的工作必须同时具备公共性,即既要服务于法院,又要服务于可能进入诉讼程序的主体。各地法院对此做了卓有成效的探索。比如北京、上海、广东等地法院推广的12368人工语音诉讼服务平台,向社会公众和当事人提供案件查询、诉讼咨询、联系法官、预约办事、投诉建议等诉讼服务,以电话热线的方式助力法院破解管理难题。又如目前各地法院根据新民诉法规定的新的送达方式,择优选择电子邮件运营商配合进行电子邮件送达业务,与此前就使用的法院特快专递业务一样,都是法院购买社会服务,借助社会资源拓展司法服务的表现形式之一。

与审判流程相关并能向社会购买服务的事项,应首先框定在法律规定的框架内,突破法律规定的尝试需要首先通过合法性论证。以送达工作为例,新民诉法在送达方式上新增了电子送达[23]。新民诉法解释对送达方式作出进一步细化规定,比如规定了电子送达包括传真、电子邮件和移动通信等[24],公告送达包括张贴或在报纸、信息网络等媒体刊登公告[25]

进行邮寄送达、电子邮件送达,信息网络平台公告送达等送达工作,借力现有专项运营平台是最简便、快捷、有效的路径,其购买模式主要有两种:

一是由法院择优选择运营商,与之签订专项业务合同,确定双方权利义务。

二是由运营商公平竞争后参与法院该项服务,双方签订专项业务合同,确定双方权利义务。

上述两种模式中,法院与运营商互相独立,由法院向运营商支付服务费,并对运营商提供的服务进行考核评价。

 

四、推行法院社会服务购买的意见和建议

由此可见,在明确法院社会服务购买的主体、内容、模式和费用负担等问题后,分析以人和工作为核心的法院社会服务购买模式的重点,在于厘清哪些人员、哪些工作可以纳入购买范围。一方面,《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》明确了法院工作人员的范围。而在法院存在使用编制外人员具有普遍性的现实情况下,对法院人员作进一步的分类,明确哪些人员可以纳入社会服务购买使用的范围,对于如何发挥法院各类人员的主观能动性,提高工作绩效,缓解案多人少压力,具有重要的意义。另一方面,把法院工作分类为审判核心工作、可以通过社会服务购买实现的工作以及内部行政事务性工作,并细化到每一项工作分工,既能为法院建立社会服务购买制度提供法律可行性论证过程的借鉴,又能使各项工作结合人员分类管理的目标在施行过程中更为清晰顺畅。因此,推行法院社会服务购买是法院司法体制改革的重要、必要举措。为此,特提出以下建议:

(一)认识推行法院社会服务购买的重要性和现实意义

思想是行动的先导。《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》[26]已明确提出对社会服务购买的探索,推进法院社会服务购买是一个渐进、有序的过程。在这一过程中,首先要明确的是改革的方向,紧跟顶层设计所推进的深化改革系统工程,在法院人员分类管理改革不断推进的前提下,旗帜鲜明的推进法院社会服务购买,才能保持下一步的细化进程和具体落实等问题的有效性和正确性。只有从思想认识上认清推行法院社会服务购买对提升法院整体工作的重要性和现实意义,才能在具体落实中明确目标和方向,并在实际推行中激发改革创新的动力,鼓励更多具备社会服务资源和能力的主体参与购买社会服务的竞争。

(二)进一步细化法院非审判工作

根据实际中法院购买社会服务的实践,社会服务购买模式始终围绕着以人和以工作为核心而展开,以人为核心的购买模式有现行的《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》等文件的指导,但是对于以工作为核心的购买模式则缺少了对法院非审判工作的细化指导。“若将审判工作界定为审理和裁判具体案件的工作,那么为审判工作提供服务但与具体案件审判无关的审判管理、审判研究、司法统计、行政事务、人事监察等,原则上均可以划定为非审判事务从而剥离到审判工作范围之外。”目前,各地法院对社会服务的购买还处于“摸着石头过河”阶段,其购买社会服务的模式也各有不同,对于哪一类非审判工作适合通过购买社会服务来实现、提供,各地法院都有不同的选择,因此,应总结经验,进一步细化非审判工作,以促进以工作为核心的社会服务购买模式的有序发展。

(三)保证法院购买社会服务资金来源

法院购买社会服务的独立性、自主性对于社会服务购买的良性发展是非常必要的。要实现法院独立、自主地开展社会服务购买工作,必须要有独立、充足的经费为购买社会服务作资金支持。“长期以来,受到国家财政能力和财政结构、中央对地方司法工作的认识和定位的影响,中国基层法院的财政收入在经费来源上呈现以同级财政负担为主的地方性色彩;在收入性质上,从社会主体直接汲取的诉讼费、罚没收入等预算外收入成为法院经费的组成部分;在财政保障水平上,曾长期呈现一种保基本、保运转的吃饭型状态。”[28]由此可见,我国法院财政保障水平长期处于“吃饭型”状态是一个较为普遍的现象,各地法院缺少针对社会服务购买的资金支持。虽然,最高院“四五改革纲要”对于法院的财政保障问题已出台了方针政策,并在广东等司法改革公开试点省份提出由省级法院统管地方法院财政的构思。[29]但是,在法院的财政改革当中,缺少了社会服务购买等法院自主决定内容的资金安排。因此,要实行社会服务购买,必须要切实保障法院拥有充足的活动经费和资金支持。

(四)建立法院购买社会服务机制

建立基本的法院购买社会服务管理机制和制度,是购买社会服务的制度前提和基础。“政府购买社会工作服务项目的政策越稳定,直至上升到法律法规的层次上,那么政府与非营利组织之间的关系就越稳定;对非营利组织来说它的行为就越稳定,权宜性和策略性的成分就越小……”[30]而相关的管理制度和机制,其核心是法院管理体制框架内的法院内部对购买社会服务的管理机制、运作流程等一系列的规范性制度的建立。法院应该将购买社会服务纳入法院的财政管理体系,制定完整、完善的法规体系和监管制度,为购买社会服务提供制度保障。“政府购买公共服务监督机制的终极目标是提高政府购买公共服务效益。”[31]完善的体制机制,有利预防法院在购买社会服务过程中偏离正确的轨道,并促使该项购买行为达到预期目的。

 

五、总结

通过法院购买社会服务来减轻法院“案多人少”的困境是一个新的尝试,对于法院购买社会服务的模式研究亦更多的是参考现行政府购买社会服务的模式。但是,法院有其独特性,作为国家的审判机关,在法院人员分类管理的基础上,对法院购买社会服务模式的探究与实践更应体现、突出法院作为审判机关与一般政府机构的不同点。因此,在基本模式下,从法院的独特性出发,以人员及工作、服务内容为核心试行与政府机构不一样的社会服务购买模式,是一个良好、有益的尝试,亦是本文所大力推行的。希望透过本文,能给司法改革浪潮中的各级法院一个崭新的改革视角。

 

 

 

[1] 王浦劬:《政府向社会组织购买公共服务研究-中国与全球经验分析》,北京大学出版社2010年版,第5页。

[2] Brown v. Allen, 344 U. S. 443 (1953), at540 (Jackson, J. concurring).。

[3] 参看, Stephen B. Goldberg, NancyH. Rogers, and Sarah Rudolph Cole, Dispute Resolution, Negotiation, Mediation, andOtherProcesses,5th ed., WoltersKluwerLaw& Business, 2007.。

[4] 亚当·斯密:《国富论》,商务印书馆1930年版,第 454页。

[5] 苏力:《论法律活动的专门化》,中国政法大学出版社1996年版,第129页。

[6] 吴穹:《广东法院人员分类管理改革研究》,兰州大学硕士学位论文2014年5月,第13页。

[7] 广东省《政府向社会组织购买服务暂行办法》(2012年5月24日)第四条规定:“除法律法规另有规定,或涉及国家安全、保密事项以及司法审判、行政决策、行政许可、行政审批、行政执法、行政强制等事项外,下列事项原则上应通过政府向社会组织购买服务的方式,逐步转由社会组织承担。”

[8] 山东省高级人民法院课题级:《司法人力资源配置与利用问题研究》,载于《山东审判》,2013年第2期第23页。

[9]广东省《政府向社会组织购买服务暂行办法》(2012年5月24日)第三条规定:“政府向社会组织购买服务的主体(以下简称购买主体)为:使用国家行政编制,经费由财政承担的机关单位;纳入行政编制管理,经费由财政承担的群团组织;以及依法行使行政管理职能或公益服务职能,经费由财政全额保障的事业单位。”

[10]广东省《政府向社会组织购买服务暂行办法》(2012年5月24日)第六条规定:“参与政府购买服务的社会组织应具备以下条件:(一)依法设立,能独立承担民事责任;(二)治理结构健全,内部管理和监督制度完善;(三)具有独立的财务管理、财务核算和资产管理制度;(四)具备提供公共服务所必需的设备和专业技术能力;(五)有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录;(六)在参与政府购买服务竞争前三年内无重大违法违纪行为,年检或年度考核合格,社会信誉良好。”

[11] 参见广东省人民政府《2012年省级政府向社会组织购买服务项目目录》(2012年8月15日)。

[12] 贺巧知:《政府购买公共服务研究》,财政部财政科学研究所博士论文2014年6月,第47页。

[13] 王名、乐园:《中国社会组织参与公共服务购买的模式分析》,载《中共浙江省委党校学报》2008年第9期。

[14] 王浦劬:《政府向社会组织购买公共服务研究-中国与全球经验分析》,北京大学出版社2010年版,第19页。

[15] 苏明,贾西津,孙洁,韩俊魁:《中国政府购买公共服务研究》,载《财政研究》2010年第1期,第13页。

[16] 贺巧知:《政府购买公共服务研究》,财政部财政科学研究所博士论文2014年6月,第88页。

[17] 中央党校中央国家机关分校(第57期)财政部班第一组:《如何有效推进政府购买服务》,载于《中国政府报》2013年第3期,第13页。

[18] 左卫民:《中国基层法院财政制度实证研究》,载于《中国法学》2015年第1期,第261页。

[19] 参见广州市人力资源与社会保障局《广州市天河区人民法院2015公开招聘雇员公告》http://www.hrssgz.gov.cn/rczp/qyjqtzp/201507/t20150720_232707.html

[20] 详见《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》(中组发〔2013〕12号)第二条第一款。

[21] 参照《天河区雇员管理暂行办法》,2011年8月16日。

[22] 《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》第三条第63项:“推动人民法院财物管理体制改革。配合中央有关部门,推动省级以下地方法院经费统一管理机制改革。完善人民法院预算保障体系、国库收付体系和财务管理体系,推动人民法院经费管理与保障的长效机制建设。严格‘收支两条线’管理,地方各级人民法院收取的诉讼费、罚金、没收的财物,以及追缴的赃款赃物等,统一上缴省级国库。加强“两庭”等场所建设。建立人民法院装备标准体系。”

[23] 《中华人民共和国民事诉讼法》第八十七条第一款:“经受送达人同意,人民法院可以采用传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式送达诉讼文书,但判决书、裁定书、调解书除外。”

[24] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款:“电子送达可以采用传真、电子邮件、移动通信等即时收悉的特定系统作为送达媒介。”

[25] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十八条第一款:“公告送达可以在法院的公告栏和受送达人住所地张贴公告,也可以在报纸、信息网络等媒体上刊登公告,发出公告日期以最后张贴或者刊登的日期为准。对公告送达方式有特殊要求的,应当按要求的方式进行。公告期满,即视为送达。”

[26] 《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》第三条第48项:“推动法院人员分类管理制度改革。建立符合职业特点的法官单独职务序列。健全法官助理、书记员、执行员等审判辅助人员管理制度。科学确定法官与审判辅助人员的数量比例,建立审判辅助人员的正常增补机制,切实减轻法官事务性工作负担。拓宽审判辅助人员的来源渠道,探索以购买社会化服务的方式,优化审判辅助人员结构。探索推动司法警察管理体制改革。完善司法行政人员管理制度。”

 傅郁林:《以职能权责界定为基础的审判人员分类改革》,载《现代法学》2015年第4期,第14页。

[28] 左卫民:《中国基层法院财政制度实证研究》,载《中国法学》2015年第1期,第257页。

[29] 邓新建:《广东公布司法体制改革试点方案》,载《法治日报》2014年11月28日第1版。

[30] 陈为雷:《政府和非营利组织项目运作机制、策略和逻辑——对政府购买社会工作服务项目的社会学分析》,载《公共管理学报》2014年7月第11期,第104页。

[31] 项显生:《我国政府购买公共服务监督机制研究》,载《福建论坛·人民社科学版》2014年第1期,第168页。

 

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