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关于农村集体对外发包土地纠纷裁判标准的调研报告
【发布时间:2018-08-28 15:02:21】 【稿件来源:广州中院】 【作者:刘欢】 【关闭】

 

前言
我国人多地少、农村情况千差万别,土地作为农村最重要的自然资源,其是否能够合理、高效地利用,牵涉到保障国家粮食安全、促进农业增效和农民增收目标的实现。实践证明,土地流转和适度规模经营有利于土地资源的优化配置和劳动生产率的提高,是现代农业发展的必有之路。广州既是珠三角经济带、城市群的核心区域,也拥有广阔的农村地区和大量的农村土地资源,随着城乡一体化的推进,农村集体为获得更大的经济利益,对外发包土地也是司空见惯,随之而来的纠纷也日益增多,因此探索和统一此类案件的裁判标准,以专业审判指引市场主体的民事行为,给予当事人明确的法律后果预期,对坚持农村土地集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权均大有裨益。
 
一、农村集体对外发包土地相关规定的梳理
农村土地承包的方式以家庭为单位的承包为主,家庭承包的承包方就是本集体经济组织的农户。鉴于农村家庭的资金、技术和经营能力有限,《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称农村土地承包法)又规定了其他承包方式,主要包括招标、拍卖、公开协商等方式,而承包方也不再限于集体经济组织的农户,还包括经济组织以外的单位和个人。现就对外发包的法律、司法解释等相关规定梳理如下:
1.农村土地承包法第四十四条规定:“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的,适用本章规定。”这里的荒山、荒沟、荒丘、荒滩通常称为四荒地,属于现行经济环境中未得到充分、合理、有效利用的土地,四荒地既可以发包给本集体经济组织成员承包,也可以发包给本集体经济成员以外的单位或个人承包。
2.农村土地承包法第四十八条规定:“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包,应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。”《中华人民共和国土地管理法》(以下简称土地管理法)第十五条第二款规定:“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。”上述经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,就是通常所称的民主议定程序。
3.《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》第二十五条规定:“人民法院在审理依本规定第二条所起诉的案件中,对发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议,越权发包的,应当认定该承包合同为无效合同,并根据当事人的过错,确定其应承担的相应责任。属本条前款规定的情形,自承包合同签订之日起超过一年,或者虽未超过一年,但承包人已实际做了大量的投入的,对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的,人民法院不予支持。但可根据实际情况,依照公平原则,对该承包合同的有关内容进行适当调整。”最高人民法院于2008年12月18日发布《关于废止2007年底以前发布的有关司法解释(第七批)的决定》,以“已被物权法及新的司法解释所取代”为由对该司法解释予以废止。
4.广东省高级人民法院2012年6月26日发布的粤高法[2012]240号《关于印发<全省民事审判工作会议纪要>的通知》(以下简称2012年《全省民事审判工作会议纪要》)第71条规定:“对于半数以上村民起诉主张农村集体经济组织对外签订的承包合同无效的案件,如该承包合同系2008年12月18日最高人民法院废止《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》之前订立的,且承包合同自订立之日起至起诉时已超过一年,或者虽未超过一年,但承包人已实际做了大量投入的,对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的,不予支持。如经人民法院释明后,原告方变更诉讼请求为申请对承包合同有关的内容进行调整的,人民法院可根据实际情况,依照公平原则予以处理。如该承包合同系2008年12月18日之后订立的,应严格按照《物权法》、《土地管理法》和《村民委员会组织法》及司法解释的相关规定予以认定。”上述会议纪要,实际是对合同效力的认定划分了时间界限,以合同订立的时间来确定合同是否有效,当然也附带有合同订立时间和实际投入情况等因素。
5. 广东省高级人民法院在2016年《全省法院民商事审判工作会议纪要:民事部分》(征求意见稿)农村土地承包合同纠纷部分规定:“未经民主议定程序以其他方式承包经营农村土地的,承包合同无效。经过民主议定程序,当事人仅以未经乡镇人民政府批准而主张无效的,不予支持。”该会议纪要尚未形成正式的文件,该征求意见稿实际是将民主议定程序解释为效力性强制性规定,而将经乡镇人民政府批准解释为管理性强制性规定,即违反民主议定程序的合同应认定为无效,而仅违反批准程序的合同不应直接认定为无效。
二、现阶段对此类案件的审理情况
通过上述梳理的情况可知,农村集体对外发包土地较一般的家庭承包的特殊性在于合同生效的条件,因此在调研过程中应对当事人就合同效力有争议的相关案件进行重点研究。经过对广州市中级人民法院2013年至2016年审结的农村集体对外发包土地纠纷案件169件份生效民事判决书的分析和总结,选取了数份有代表性的民事判决书,将相关情况介绍如下:
1. 广州市全兴汉华农业发展有限公司(以下简称广州汉华公司)与幸茂、广州市萝岗区九龙镇洋田村经济联合社(以下简称洋田村经联社)、汉华公司农村土地承包权转让合同纠纷一案[2]
1999年5月1日,汉华公司(承租方/乙方)与第三人洋田村经联社)(出租方/甲方)签订《耕地租赁合同书》,约定,洋田村经联社将本村(地名)简木布、高尾、炉火山三个地段的耕地面积共200亩租给汉华公司,合同期限从1999年5月1日至2018年12月底,用途为耕种蔬菜、水稻、果树等。2010年5月27日,洋田村经联社(甲方)、汉华公司(乙方)及广州汉华公司(丙方)签订《耕地租赁合同补充协议书》,约定将1998年9月8日和1999年5月1日两次签署的耕地租赁合同中承租方主体由汉华公司变更为广州汉华公司。2004年12月14日,广州汉华公司和幸茂签订《解除协议书》,约定幸茂停止租用广州汉华公司在洋田村的高尾、间布木、炉木山水田面积贰佰亩土地。2005年1月1日,幸茂与洋田村经联社签订《耕地租赁合同书》,约定将涉案土地中的190亩租赁给幸茂耕种,幸茂取得土地,并缴纳租金。广州汉华公司要求幸茂清场并迁出本案诉争土地并赔偿损失,故成讼。法院生效法律文书适用土地管理法第十五条第二款之规定,以广州汉华公司不能证明其承包本案诉争土地已召开村民会议且经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准为由,认为《耕地租赁合同书》以及汉华公司、洋田村经联社和广州汉华公司之间签订的《耕地租赁合同补充协议书》皆因违反法律的强制性规定而无效,并以《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》于2008年12月24日废止为由而未适用该司法解释第二十五条的规定,最终判决驳回广州汉华公司全部诉讼请求。
该案的承包合同签订于2008年12月24日之前,生效判决直接以未经民主议定程序为由认定合同无效,在适用已废止的司法解释《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》时,考虑的因素是案件审理的时间,而并没有考虑合同签订的时间、当事人履行承包合同的持续和投入情况。
2. 广州市花都区花东镇七星村第二经济合作社(以下简称七星村第二经济社)与梁某、林某土地承包合同纠纷一案[3]
1999年12月30日,七星村第二经济社与梁泽彪签订《中心段山田承包合同》,约定七星村第二经济社提供中心段山坑田(土名)给梁泽彪承包,涉案土地面积为16亩,承包期限从2000年1月1日之2024年12月31日,用途为开挖鱼塘、种果(树)等。合同签订当天,当时的花都市花东镇农村承包合同管理办公室出具对该合同《鉴证书》。2006年3月21日,梁某与林某签订《中心段山田承包权转让协议书》,约定双方经七星村第二经济社同意,梁某于2006年3月21日起将涉案土地的承包权转让给林某,七星村第二经济社加盖公章予以确认,广州市花都区花东镇七星村民委员会并在合同上盖章确认情况属实。林某按合同约定的标准按时乡七星村第二经济社缴纳了承包款。七星村第二经济社以《中心段山田承包合同》损害集体利益为由,认为该合同无效,故成讼。法院生效法律文书认为《中心段山田承包合同》是双方真实意思表示,且经过行政机关主管部门鉴证,合法有效。另考虑该合同已经实际履行多年,林某也一直按约缴纳承包款,故认为认定合同无效的理由不能成立,最终判决驳回七星村第二经济社的全部诉讼请求。
该案合同签订于2008年12月24日之前,判决以合同履行多年、承包人一直按约缴纳承包款以及经过行政机关鉴定等因素,而并没有考虑民主议定程序对合同有效性的影响问题。
3. 全某、黄某与广州市白云区钟落潭镇寮寀村第十八经济合作社(以下简称第十八经济社)土地承包经营权纠纷一案[4]
2005年12月8日,全某、黄某与第十八经济社签订《寮寀村土地转让合同》,涉案土地面积为18.3亩,转让年限70年,用途为种植、养殖、畜牧、农庄等。2007年10月20日,全某、黄某与第十八经济社签订《土地承包协议书》,解除2005年12月8日签订的《寮寀村土地转让合同》,由全某、黄某承包涉案土地,期限从2007年4月30日至2077年4月30日。全某、黄某取得涉案土地后没有对土地进行开发利用,至今一直保持土地原状。第十八经济社请求确认《寮寀村土地转让合同》以及《土地承包协议书》无效,并要求交回土地。法院生效法律文书适用土地管理法第十五条第二款规定,认为全某、黄某提出涉案《土地承包协议书》签订时有召开村民会议,并经过三分之二以上成员同意的主张,因缺乏事实依据,不予采信。全某、黄某也无确切证据证实做了大量的投入,故认定涉案《土地承包协议书》属无效合同,并判令双方互相返还土地和承包费。
该案合同签订于2008年12月24日前,判决以未经民主议定程序以及未作大量投入为由,认定合同无效。
4. 广州市番禺区大石街官坑村经济合作社(以下简称官坑村经济合作社)与何某农村土地承包合同纠纷一案[5]
2006年10月30日,官坑村经济合作社与和何某签订《渔塘承包合同》,涉案鱼塘面积15亩,承包期限从2007年1月1日至2011年12月31日。何某于2011年1月5日与官坑村经济合作社签订一份《渔塘承包合同补充协议》,约定将承包期延长到2021年12月31日,承包款调整为30800元,承包款标准每五年递增10%。官坑村起诉要求确认《渔塘承包合同》、《渔塘承包合同补充协议》无效,何某交还土地,故成讼。法院生效法律文书适用土地管理法第十五条第二款和农村土地承包法第四十八条第一款之规定,认为该规定是法律的强制性规定,土地的发包方和承包方均必须遵守,涉案合同未经过官坑村经济合作社的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准,违反了上述法律强制性规定,据此认定涉案合同无效,并判决返还财产。
该案合同签订于2008年12月24日前,判决严格遵守土地管理法和农村土地承包法的相关规定,以未符合民主议定程序和未经政府批准为由,判决合同无效,但并没有考虑合同履行的时间和承包人投入的情况。
5.广州市花都区狮岭镇罗仙十八经济合作社(以下简称罗仙十八合作社)与钟某、刘某水、刘某淅农业承包合同纠纷一案[6]
1994年1月14日,经村集体组织同意,罗仙十八合作社与案外人黄秋湖签订《开挖鱼塘养殖鱼业承包合同》,涉案土地面积为25亩,承包时间自1994年1月1日之2013年12月30日,用途为开挖鱼塘发展养鱼。罗仙十八合作社与钟某、刘某水、刘某淅签订《鱼塘养殖渔业承包合同》,涉案土地为37亩,承包时间自1994年1月1日至2035年12月30日,该合同打印的签订日期为1994年1月14日,2000年7月31日,花都区狮岭镇政府对合同进行鉴证,确认2000年7月31日签订该合同。法院生效法律文书认为《鱼塘养殖渔业承包合同》虽然落款时间为1994年1月14日,但根据鉴证书内容,合同实际签订时间为2000年7月31日,并认为钟某、刘某水、刘某淅已实际对涉案鱼塘作出大量投入,逐年缴纳了承包费,罗仙十八合作社以涉案合同的签订未经民主议定程序为由,主张合同无效,缺乏事实和法律依据,不予支持,并驳回罗仙十八合作社的全部诉讼请求。
该案合同签订于2008年12月24日之前,判决没有以民主议定程序作为合同有效的条件,而是直接考虑承包人对合同的履行情况和对土地的投入情况。
6. 黄某与广州市萝岗区九龙镇镇龙村屋吓经济合作社(以下简称屋吓合作社)承包地征收补偿费用分配纠纷一案[7]
1998年屋吓合作社与天兴公司签订山地合同,涉案土地面积为127亩,租赁期间为1998年8月10日至2058年8月9日。2004年2月16日,该合同转让给龚穗东。2005年4月25日,该合同转让给黄某。2013年,涉案土地被征收,屋吓合作社确认收取征收补偿款。现黄某起诉要求屋吓合作社支付征地青苗补偿款及鱼塘补偿款171.3万元,屋吓合作社主张合同无效,故成讼。一审法院认为,屋吓合作社在签订合同时,应保证对山地合同的签订以及转让已经民主议定以及向政府申报审批,屋吓合作社主张合同无效,是将自己没有尽到缔约义务而可能造成的法律后果强加对方承担。二审法院认为,涉案合同签订时间较早,黄某也对涉案土地进行长期经营和大量投入,故合同不宜认定为无效。合同虽未报政府批准,但批准属于管理性规定的范畴,不可以此认定合同的效力,据此支持黄某的诉讼请求。
该案合同签订于2008年12月24日之前,判决没有以民主议定程序作为合同有效的条件,而是直接考虑承包人对合同的履行情况和对土地的投入情况,认为报政府批准属于管理性规定,不影响合同的效力。
7. 广州市萝岗区九龙镇迳下村虎窿经济合作社(以下简称虎窿合作社)与杜某农村土地承包合同纠纷一案[8]
2009年11月7日,虎窿合作社与杜某签订承包合同,涉案鱼塘9口约50亩,期限自2010年1月1日至2070年12月31日。合同签订后,杜某缴纳了2011年至2014年的承包款。2011年期间,九龙镇政府对包括涉案农村承包合同在内的农村资产、资金及资源(即三资)进行审查情理,发现涉案合同未经备案、镇街鉴证及村民代表会议表决,并认为合同租金低于原合同且租期过长,建议双方协商上调租金、租期不超过30年以及每年租金递增5%。虎窿合作社起诉要求确认涉案合同无效,并要求杜某返还占用鱼塘费用,故成讼。一审法院认为,虎窿合作社在与杜某签订鱼塘承包合同时,应保证对内就鱼塘承包合同的签订已经经过民主议定以及乡政府申报审批,虎窿合作社主张合同无效,是将自己没有尽到缔约义务而可能造成的法律后果强加给对方承担,有违诚信原则;《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(一)》第九条第一款规定,依照合同法四十四条第二款的规定,法律、行政法规规定合同应当办理批准手续,或者办理批准、登记等手续才生效,在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的,或者仍未办理批准、登记等手续的,人民法院应当认定该合同未生效。涉案合同在一审法庭辩论终结前仍未获政府审批,应认定未生效。二审法院认为,杜某并非虎窿合作社的成员,故虎窿合作社与杜某签订鱼塘承包合同应当根据上述法律规定事先经过本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。鉴于本案无证据显示合同签订时履行了上述程序,故该合同的签订违反了土地管理法、农村土地承包法的强制性规定,应认定为无效合同。
该案合同签订于2008年12月24日后,判决严格执行土地管理法和农村土地承包法的相关规定,未将承办人的履行合同时间和对土地的投入情况作为合同是否有效的考虑因素。
通过对上述典型案件的分析,裁判尺度基本比较统一,案件以2008年12月24日废止《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》为合同签订的时间节点,分为两种类型,其处理的标准也截然不同。
对于在2008年12月24日前签订的合同,基本遵循上述司法解释的精神,即并不当然以合同未经民主议定程序为由认定合同无效,而是充分考虑合同订立的时间、履行情况以及对土地的投入情况来综合考虑,对于作出大量投入的基本认定合同有效,如(2013)穗花法民二初字第804号民事判决;对于未经民主议定程序又未作出大量投入的,认定合同无效,如(2013)穗中法民五终字第1173号民事判决;但也有例外情况,如(2014)穗中法民二终字第8号民事判决,虽然签订于2008年12月24日之前,但严格执行土地管理法和农村土地承包法的规定,直接以未经民主议定程序为由认定合同无效,而未考虑合同履行持续时间及对土地的投入情况。因此,对于2008年12月24日之前订立的合同,裁判标准基本确定为以合同履行的时间以及是否大量投入作为考虑合同是否有效的首要因素,而将是否经过民主议定程序作为次要因素。
对于在2008年12月24日之后签订的合同,由于搜集的典型案例只有一件,即(2015)穗中法民二终字第1773号民事判决,无法总结出普遍的裁判标准。经研究,课题组认为由于此类合同签订时间较晚,履行时间较短,尚未到纠纷集中爆发的时间,故此类案件相对也较少,但在不久的将来,此类案件可能较多。此案的处理是遵循了广东省高级人民法院2012年6月26日发布的粤高法[2012]240号《全国民事审判工作会议纪要》第71条的规定,即严格适用土地管理法等规定,直接以未经民主议定程序为由判决合同无效,不以合同履行持续时间和投入情况为考量因素。
三、此类案件在审理过程中存在的问题
1. 是以2008年12月18日还是以2008年12月24日为界限的问题
废止最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)的决定即《最高人民法院关于废止2007年底以前发布的有关司法解释(第七批)的决定》发布时间为2008年12月18日,实施时间为2008年12月24日。而2012年《全省民事审判工作会议纪要》则规定以2008年12月18日作为签订合同的界线,并以此为标准来确定适用法律、司法解释的范围。在司法实践中对此有不同意见,有观点认为按照省法院的纪要以2008年12月18日为界有利于杜绝规避法律的行为,故更为适当。
2. 最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》废止后签订的承包合同认定无效的裁判尺度问题
此类案件由于合同签订时间晚,在未来可能会出现集中爆发的趋势。对于此类案件的处理,如果严格按照2012年《全省民事审判工作会议纪要》规定来执行,势必造成大量的承包合同被宣告无效的情况。无效是对法律行为最为严厉的否定性评价,大量、经常和不加控制的宣告合同无效,将会加剧市场交易的不安全因素,造成社会资源的大量浪费。而合同法第五十二条明确规定了合同无效的范围,其所反映的立法价值趋向应当是,以《合同法》的基本目标为指导,在无碍社会基本秩序的前提下,尽可能维持合同效力,尊重当事人的意思自治,实现社会效益和经济效益的最大化。《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》第二十五条的规定恰恰体现了尊重当事人意思自治的精神,即考虑合同履行期限和投入情况。其中将合同履行期限设定为一年,也与合同法规定的合同撤销权行使期限不谋而合,而考虑投入的情况也是在于避免社会资源的浪费。而在该司法解释废止后,法院对此类合同无效的判断有放松的趋势,这似乎又与合同法的立法精神相悖,其中的问题值得思考和研究。
3.对外发包合同无效提出主体的问题
农村土地承包法第四十七条规定:“以其他方式承包农村土地,在同等条件下,本集体经济组织成员享有优先承包权。”而第四十八条所规定的民主议定程序意在保护本集体经济组织成员所享有的优先承包权。《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》第二条规定:“发包方所属的半数以上村民,以签订承包合同时违反《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律规定的民主议定原则,或者其所签合同内容违背多数村民意志,损害集体和村民利益为由,以发包方为被告,要求确认承包合同的效力提起诉讼的,人民法院应当依法受理,并可通知承包方作为第三人参加诉讼。” 2012年《全省民事审判工作会议纪要》对此也有相同的规定。村集体经济组织未经民主议定程序对外发包土地,其损害的是经济组织成员的优先承包权,从这个意义上而言,由村民提起诉讼也是合理的。而在此次调研的判决中,无一例外是以村集体经济组织的名义提出合同无效,这是否都是为了经济组织成员的利益也是值得商榷的。虽然合同无效后存在土地的返还问题,但根据合同法第五十八条规定:“合同无效或者被撤销后,因该合同取得的财产,应当予以返还;不能返还或者没有必要返还的,应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失,双方都有过错的,应当各自承担相应的责任。”村集体经济组织未经民主议定程序对外发包,其本身也存在过错,这也涉及需承担相应责任的问题。而村集体经济组织承担责任,最终也是需要村集体经济组织成员买单。因此,提出合同无效并不一定对村民最有利,该重大决定是否由村民作出更加恰当?
4.村集体经济组织以未经民主议定程序为由主张合同无效是否有违诚信原则
签订合同的一方是村集体经济组织,而履行民主议定程序也是村集体经济组织作为合同相对方应在合同签订前履行的义务,诚如(2015)穗中法民二终字第1773号案原审判决所述:“现虎窿合作社作为缔约主体以鱼塘承包合同未经民主议定程序为由主张合同无效,是将自己没有尽到缔约义务而可能造成的法律后果强加对方承担,有违诚信原则。”虽然签订合同的村集体组织的负责人与主张合同无效的负责人经过改选,但村集体经济组织这一主体未发生变化,如任由此类情况发生,是否有损社会交易的诚信,这也是值得商榷的问题。
5.对外发包合同报乡(镇)政府批准规定的性质
此类案件对合同效力的判断,集中考虑的因素是民主议定程序和对土地的投入情况,而对于在同一法律条款中规定的“报乡(镇)人民政府批准”少有考量,即便有也是与民主议定程序一并考虑,如(2014)穗中法民二终字第8号民事判决。对该规定有不同的理解,有观点认为该处的批准是管理性强制性规定,是否报批准不影响合同的效力,也有观点认为是效力性强制性规定,是否报批准影响合同的效力。还有观点认为,未经乡(镇)人民政府批准的,不应认定合同无效,也不能认定有效,应认定合同未生效,如(2015)穗中法民二终字第1773号案原审法院适用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(一)》第九条第一款之规定“依照合同法四十四条第二款的规定,法律、行政法规规定合同应当办理批准手续,或者办理批准、登记等手续才生效,在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的,或者仍未办理批准、登记等手续的,人民法院应当认定该合同未生效。”认定合同未生效。
四、解决问题的意见和建议
1.签订对外发包合同的界限应以2008年12月24日为准
虽然2012年《全省民事审判工作会议纪要》规定以2008年12月18日作为签订合同的界线,但该纪要是一个指导性意见,而《最高人民法院关于废止2007年底以前发布的有关司法解释(第七批)的决定》是司法解释,明确规定实施日期为2008年12月24日,根据法不溯及既往原则,上述决定对2008年12月24日以后签订的对外发包合同有效,而不应溯及之前的行为。因此,以对外发包的签订时间作为合同是否有效依据之一的时间界限,应以2008年12月24日为准。
2.未经民主议定程序对外发包合同的效力认定应从严把握,但也不宜一刀切
前文已述,合同法的立法理念是对合同的有效性应当从宽审查,尽量促成交易的成功进行,在司法实践中,亦应秉承这一理念。但村集体经济组织对外签订发包合同不同于一般的商事合同,其不仅关乎村集体经济组织的利益,更与村民的利益息息相关,而在广大的农村,村民无论文化水平、法律意识还是自治能力,都处于相对比较弱势的地位。农村土地属于集体所有,村集体经济组织对外发包合同,实际是处分了集体所有的财产,涉及每个村民的利益,如果无需通过村民会议村委会即可对外发包,极有可能被少数村干部利用手中的权力通过对外发包谋取私利,损害村民的利益。为保护农民的集体利益,在对民主议定程序作出相关规定时,土地管理法用语为“必须”、农村土地承包法用语为“应当”,足以可见这个程序的强制性。虽然最高人民法院曾发布《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》,其中第二十五条规定对未经民主议定程序而签订的合同可根据合同的履约期及履行情况对合同的效力进行了区别对待,但该司法解释已经废止,故有观点认为根据立法的沿革及现行的法律规定,对2008年12月24日以后未经民主议定程序而签订的合同应认定为无效。也有观点认为民主议定程序的规定虽是效力性强制性规定,但鉴于上述司法解释废止至今也已经有8年,不少纠纷诉到法院时合同履行时间已经比较长,从维护公平、诚实信用原则出发,不宜简单一概而论,还需要同时考虑以下因素:(1)提起确认合同无效之诉的主体。承包人作为合同相对人提起诉讼并无诉讼障碍的问题,争议就在于发包人,若是村民提起,多少村民才能够代表村集体利益?如前所述,村民提起诉讼是否属于村里重大事项,是否应达到村民委员会组织法所规定的过半数的村民才能提起诉讼?若是村民委员会提起,则要考虑其作为合同签订的主体,现提起确认无效之诉是否有恶意之嫌?(2)合同签订时未经民主议定程序的具体原因及主要过错方是谁?(3)在合同履行过程中,大多数村民是否有就该承包事项持反对意见并提出过异议?是否存在合同实际上已经得到追认的情形?(4)合同签订后履约时间的长短和具体履行情况,如承包人的投入、承包合同的签订所带来的效果是损害了村民的集体利益抑或是给村民带来了效益?(5)认定无效是否能有利于农民集体所有土地的有效利用?
上述二种观点在目前司法实践中都有体现,而上级法院对此也没有明确的意见,故课题组倾向在今后的司法实践中对未经民主议定程序对外发包合同的效力认定应从严把握,但也要根据具体案情综合考虑,不宜一刀切。同时为了避免因民主议定程序问题影响合同效力,引发交易的不安全及不稳定因素,政府部门应该加大对该法律规定的宣传以及对农村对外发包土地的管理和指导。
3.对外发包合同无效的提出并非一定要应以半数以上村民为主体或者经过半数以上村民同意才可以
有观点认为,村集体经济组织对外发包应先经过民主议定程序,是为了保护村民的利益,而主张对外发包的合同无效也事关村民的利益。对于合同无效的处理,根据合同法第五十八条的规定,有过错一方应当赔偿对方因此所遭受的损失。村集体经济组织未经民主议定程序对外发包肯定是存在过错的,如合同被宣告无效,虽然能够收回土地,但不可避免会涉及到村集体组织对外赔偿的问题,而最终的责任将有村民实际承担。宣告对外发包的合同无效并不一定对村民最有利,很可能会使全村村民的利益受损,从这个意义上说,宣告合同无效属于涉及村民利益的重大决定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定:“涉及村民利益的下列事项,经村民会议讨论决定方可办理:(一)本村享受误工补贴的人员及补贴标准;(二)从村集体经济所得收益的使用;(三)本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案;(四)土地承包经营方案;(五)村集体经济项目的立项、承包方案;(六)宅基地的使用方案;(七)征地补偿费的使用、分配方案;(八)以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产;(九)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的,依照其规定。”关于村民会议的召开,《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条规定:“召开村民会议,应当有本村十八周岁以上村民的过半数,或者本村三分之二以上的户的代表参加,村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的,依照其规定。”第二十六条第二款规定:“村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开,所作决定应当经到会人员的过半数同意。”第二十八条:“召开村民小组会议,应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上,或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加,所作决定应当经到会人员的过半数同意。”由此可知,村里作出重大决定,一般要经过半数以上村民的同意。而在实践中,提出对外发包无效的主体通常都是村集体组织,而不是村民,本次调研的七件典型案例中均未审查村集体组织作为原告起诉是否经过半数村民同意。因此,为保护多数村民的利益,法院在今后的司法审判中有必要对村集体组织提起的合同无效之诉有无得到半数村民的授权进行审查。
另有持反对观点认为,《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第三条第一款规定:“承包合同纠纷,以发包方和承包方为当事人。”村集体经济组织作为对外承包合同的发包方,有权请求确认合同无效,其起诉是否经过半数村民授权属于村民自治的范畴,人民法院不应过分介入。此外,提起确认合同无效诉讼不必然属于重大事项,还需考虑涉案土地面积、承包费数额、承包期间等因素。当前,农村经济社会面貌已发生重大变化,村民外出打工或经营副业现象普遍,如要求提起确认合同无效诉讼必须经村民半数同意,将不必要的增加农村治理成本,也可能因参加人数不符合规定无法作出有效决定,将导致村集体经济组织无法及时提起诉讼,损害的还是村民的利益。可见,人民法院主动审查既与村民自治现状不符,也违背诉讼效率原则。
对此,课题组认为,提起确认合同无效诉讼是否属于重大事项确实需要考量承包土地面积、承包费数额、承包期间等因素,而在司法实践中,法院对有无得到半数村民的授权的审查能力也相当有限,故倾向只有承包人提交初步证据证明村集体经济组织提起诉讼未经半数村民授权,且诉讼结果可能对村民利益产生较大影响时,人民法院才予以审查。
4.未经民主议定程序的过错责任应具体案情具体分析
村集体经济组织与承包人签订对外发包合同后,却又以发包时没有履行民主议定程序为由主张合同无效,确实存在将自己未履行法定义务的法律后果强加给对方之嫌,有违诚信原则。但是此过错不能全部归咎于村集体经济组织,经民主议定程序后才能签订对外发包合同是土地管理法和农村土地承包法的强制性规定,承包人应当知道上述规定和相应的法律后果。而承包人在签订合同的时候,也应当尽到相应的注意和审查义务,如督促村集体经济组织召开村民会议以及审查相应的会议决议,确认村集体经济组织得到三分之二村民或村民代表授权后,才与其签订合同。因此,未经民主议定程序导致对外发包合同无效的,发包方和承包方均有过错,当然如果村集体组织提供虚假的村民决议,此情况下承包人已经尽到注意义务,应无过错。虽然合同宣告无效后返还财产看似不诚信的村集体经济组织得利,但这并不排除承包人事后追究村集体经济组织的过错责任,并要求赔偿相应的经济损失,而各方以各自过错的大小来承担相应的责任也符合民事纠纷的处理原则。
5.对外发包合同报乡(镇)政府批准属管理性强制性规定
对于对外发包合同报乡(镇)政府批准属于效力性强制性规定,还是管理性强制性规定,可以从以肯定性和否定性两个方面进行识别[9]。在肯定性识别方面:首先,土地管理法第十五条和农村土地承包法第四十八条虽然规定了应当报乡(镇)人民政府批准,但没有明确规定违反此规定会导致合同无效;其次对外发包合同未经乡(镇)人民政府批准并不会损害国家利益和社会公共利益。在否定性识别方面,法律、行政法规的强制性规定仅关系当事人利益的,法律、行政法规的强制性规定仅是为了行政管理或纪律管理需要的,一般都不属于效力性强制性规定。在农村村民实行自治,由村民依法办理自己的事情的前提下,对外发包合同报乡(镇)政府批准显然更多是为了行政管理的需要,从这个意义上而言不应认定为效力性强制性规定。因此,在司法实践中,仅以合同未报乡(镇)政府批准而主张无效的,一般不予支持。


[1]课题组成员:黎炽森、梁小琳、庞智雄、李琦、刘欢、石佳、董广绪、杨佩霞。执笔人:刘欢。
[2]广州市中级人民法院(2011)中法民四终字第118号民事判决书
[3]广州市中级人民法院(2013)穗中法民五终字第380号民事判决书
[4]广州市中级人民法院(2013)穗中法民五终字第1173号民事判决书
[5]广州市中级人民法院(2014)穗中法民二终字第8号民事判决书
[6]广州市中级人民法院(2014)穗中法民二终字第418号民事判决书
[7]广州市中级人民法院(2016)粤01民终16378号民事判决书
[8]广州市中级人民法院(2015)穗中法民二终字第1773号民事判决书
[9] 《最高人民法院关于合同法司法解释(二)理解与适用》,人民法院出版社,第112页。
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