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农村集体成员撤销权制度的适用困境与司法重构
【发布时间:2017-01-11 14:45:18】 【稿件来源:】 【作者:何彤文、刘慧娟、赵 丽】 【关闭】

 

农村集体成员撤销权制度的适用困境与司法重构
——以农村集体成员撤销权案件的实证分析为视角
 
导论:我国农村集体成员撤销权的制度缘起
   《物权法》出台以前,我国农村生产资料所有权制度基本沿用1982年宪法所确立的“劳动群众集体所有”。这种由集体经济组织或村民委员会、村民小组代表行使集体所有权的模式,极易陷入“每个人名义上拥有全部集体财产,但产权实质上又不归属于任何成员个人”的“权利主体虚位”境况[1]
为改变这种权利主体虚位的尴尬情境,2007年3月,《物权法》率先对集体所有权的权利归属做出了颇具开创性地规定:“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有”。同时,考虑到“我国农村集体经济组织,由于长期缺乏法律保护意识以及相关的诉讼知识,运用法律手段保护农村集体经济组织及集体成员财产权益的能力往往不够。现行法律制度对集体所有权主体的设定仍然比较模糊,往往使各集体成员的意愿难以真正体现,农村集体经济组织运行中较为严重的问题就是经营管理者缺乏来自于所有者的有效监督,导致某些集体企业的财产实际上成为由经营者、管理者这些负责人事实上占有和支配的财产,一些负责人在作为集体财产的代言人行使所有权时,为自己牟取私利,侵害集体和其他集体成员的合法权益的情况时有发生”[2],《物权法》还通过第63条第2款创设了一项特殊的形成权——“农村集体成员撤销权”,即当集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益时,受侵害的集体成员请求人民法院予以撤销的权利。
一、现实藩篱:农村集体成员撤销权制度的适用困境
《物权法》设立农村集体成员撤销权的初衷在于,防止集体所有权的行使由集体经济组织、村民委员会或其负责人不当把控,确保集体组织成员有效监督集体财产的经营管理并能最终享受所有权行使的利益。然而,遗憾的是,该制度在司法适用过程中却遭遇了当事人提请撤销动力不足,司法机关适用相对混乱的双重困境。
(一)当事人对农村集体成员撤销之诉的提请意愿分析
为深入了解农村集体经济组织成员对农村集体成员撤销权制度的真实提请意愿,笔者选取G市N区某镇D村村民及驻村法律顾问为调查对象,围绕农村集体经济组织成员对《物权法》第63条第2款集体成员撤销权的了解程度以和适用意愿展开问卷调查。此次调查共发放问卷100份,回收有效答卷86份,问卷调查结果如下:
图表1:农村集体经济成员对集体成员撤销权的了解程度
图表1的调查结果显示,随着《物权法》普法宣传的不断深入,绝大多数的农村集体经济组织成员对该制度的基本含义和设立意义已经有了初步了解,法律认知欠缺并非阻碍集体经济成员提起撤销权之诉的主要原因。
然而,遗憾的是,在对勾选了知道、初步了解或深入了解该制度的57名被调查者的后续问卷调查结果显示,即使知晓该制度的具体含义,被访者对选择提起撤销权之诉的意愿亦并不高。
图表2:提起集体经济组织成员撤销权之诉的主观意愿调查
    图表2显示,57名被调查者中,仅有4%愿意提起撤销权之诉,且对其可能的胜诉效果表示满意;绝大多数(64%)被调查者无法确认撤销权之诉的适用范围或将其与其它诉讼类型有效区分;更有32%的被调查者明确表示,撤销权之诉的效果有限,不能有效保护村民的合法权益。
从上述调查结果不难看出,农村集体成员撤销权制度在司法适用中面临着权利主体对权利运用行使认识不清、意愿不强的尴尬局面。在问及造成这种情况的原因时,有村民表示,多数侵害村集体成员权益的纠纷中,受害人不仅希望法院撤销原决定,更重要的是追求“决定”撤销后的实质效果,如重新订立公平合理的分配方案、受损的权利恢复原状,甚至是请求享受同等村民福利待遇等。但实践中,单独提起撤销权之诉,最后结果却往往很难达到预期。
(二)法官对农村集体经济成员撤销权的适用态度分析
图表3:法官对农村集体经济成员撤销权的制度评价(多选)
    集体经济组织成员对撤销权之诉的上述疑虑在一线办案法官中也普遍存在。笔者对G市中级人民法院及G市N区人民法院审理过农村集体经济成员撤销权案件的13名法官所作的调查问卷显示,几乎所有的受访法官均认为《物权法》第63条第2款对农村集体经济成员撤销权的规定过于原则。最突出的问题集中在两个方面:其一,性质不明,影响行使效果,独立价值很难体现。其二,适用范围不明,造成司法适用混乱。
(三)农村集体成员撤销之诉的司法裁判状况分析
法官的裁判顾虑在相关案件裁判中得到最直观的体现。笔者在全国法院审判系统收集与《物权法》第63条第2款适用相关的裁判文书共计40篇,案由涉及侵害集体经济组织成员权益纠纷、合同类纠纷、村民待遇分配纠纷、建设用地适用权纠纷5个种类,地域覆盖广东、广西、浙江、湖南、安徽、海南、河南和黑龙江等多个省份。
图表4:诉请及裁判情况占比
经分析发现,40篇裁判文书中,撤销权之诉与其他诉请混合起诉、混杂裁判的情况非常普遍。从诉请情况看,单独依《物权法》第63条第2款提起撤销权之诉的有5件,占比11.25%;将撤销之诉与无效之诉、金钱给付之诉混同的10件,占比25%。而从裁判情况看,仅依据《物权法》第63条第2款作出撤销判决,并告知原告就其他诉求另行起诉的有5篇,占比11.25%;而将《物权法》第63条第2款与《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》、《民法通则》等相关法律结合裁判,并在裁判中涉及金钱给付内容的则高达18件,占比45%。
值得注意的是,所有裁判文书中明确区分撤销权之诉与合同无效之诉,并拒绝适用《物权法》第63条第2款的判决有2件。该两件案件的基本情况如图表5所示。遗憾的是,该两份判决亦没有对这两类诉讼的具体适用范围进行明确划分。
图表5:明确区分撤销权之诉与合同无效之诉的案件

案例名称
案号
一审裁判理由
二审裁判理由
钟来富与王文兵等确认合同无效纠纷上诉案
 
 
(2012)宣中民一终字第00071号
 
 
 
本案系确认之诉,是对钟来富与栗园村民组签订的山场承包协议是否有效进行审查,属《合同法》调整范畴,不适用《物权法》的相关规定。钟来富称根据《物权法》相关规定,栗园村民组村民应行使撤销权的抗辩理由依法不能成立,本院对此不予采纳。
 
 
 
 
 
伦万顺与鹤山市沙坪街中东西村民委员会冯锡流、冯德成、冯振贤等2170名村民房屋买卖合同纠纷申请再审案
 
(2013)粤高法民一申字第653号
 
 
 
 
 
 
本案中,中东西村委会未经村民会议讨论决定即出售村集体财产,严重损害了中东西村村民的利益,违反了《物权法》和《村民委员会组织法》关于民主议定原则的强制性规定。《合同法》第五十二条第五项的规定,认定中东西村委会与张荣耀签订的《关于铺位置换补偿协议》以及中东西村委会与伦万顺签订的《房地产买卖契约》均无效,合法有据,本院予以维持。
虽然本案同时存在两个法律关系,即中东西村委会与张荣耀之间的房屋买卖合同关系及中东西村委会与伦万顺之间的房屋买卖合同关系,但该两个法律关系指向的标的物均为本案房屋,故一、二审法院同时对中东西村委会与张荣耀签订的《关于铺位置换补偿协议》和中东西村委会与伦万顺签订的《房地产买卖契约》的法律效力进行认定,并无不当,应予以维持。

从上述分析不难发现,《物权法》第63条第2款的司法适用方面存在如下问题:1、集体成员撤销权适用范围不明,撤销之诉常与合同无效之诉混同,造成司法适用上的混乱;2、集体成员撤销权单独适用率较低,多数情况下结合其他法律法规一并提起诉讼或作出裁判;3、由于撤销权的性质界定不明,权利行使的法律后果受限。
二、原因解析:农村集体成员撤销权制度存在的主要问题
农村集体成员撤销权制度在司法实践中所面临的适用困境严重影响了该制度的司法救济效果,削弱了当事人主动提起撤销权诉讼的积极性,也淡化了制度本身的独立价值。究其原因,主要存在以下两方面的问题:
(一)农村集体成员撤销权权利属性不明,削弱了其行使效力
《物权法》第63条第2款规定:集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的,受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。从理论上说,集体成员撤销权基于所有权产生,一经行使即应产生恢复原状的法律后果。然而,由于现行立法并未对该撤销权的属性和行使效果予以明确,法官为求谨慎,在面对单独提起撤销权之诉的案件时,往往仅裁判撤销涉案违法决定,其他实体性诉求则告知当事人另行起诉解决。而这也正是当事人及法官在司法实践中对单独适用《物权法》第63条第2款兴趣缺缺的根本原因所在。事实上,在绝大多数情况下,集体经济组织、村民委员会或者其负责人所作出侵害集体成员合法权益的决定,往往都会直接指向或涉及到农村集体以外的第三方。集体成员撤销权是否具有物权属性将直接决定该权利行使能否获得对世效力,从而从根本上影响着撤销权行使的司法效果及实现程度。因此,明确撤销权的权利属性,是赋予撤销权行使现实效力的根本前提和必要条件。
依据传统的撤销权理论,撤销权属于处分行为,其行使并不直接针对具体的物、智力成果或行为,而是对法律行为效力的否定性评价。因此,撤销权的行使须依附于某种法律行为,即撤销权的客体,包括债权(请求权)、物权、身份关系、团体法上的利益等[3]。对于撤销权的性质,理论界和实务界都存在较大争议,主要有变更权说[4]诉权说[5]、形成权说等。笔者认为其属于形成权,因撤销权人可以通过单方的形成行为,确定或改变某种法律关系。形成权的性质还决定了撤销权之行使必须满足事先明确议定或法律明文规定的前提,当撤销法律效果依法需要提经法院作出审查式判决方得以实现时,在审理过程中法院需要严格依照议定事项或法律规定,围绕撤销权各项行使前提条件是否成就展开审查。对农村集体成员撤销权,法院则需要审查原告集体组织成员资格决定是否侵犯成员权益。可见,农村集体成员撤销权的设立基础是成员对集体所有的财产享有的物权,设立目的也是防止物权发生不正当变动。具体而言,《物权法》创设集体经济成员撤销权的根本动因就在于改变农村集体所有权行使的主体缺位状态,防止村民委员会、集体经济组织或其负责人的违法、不当决策造成集体所有权变动损害集体经济成员利益。此时,如果不能赋予撤销权以物权属性,就无法使被撤销后的违法或不当行为产生物权法上的恢复原状的后果,从而无法有效保护集体经济成员的合法利益。
(二)农村集体成员撤销权适用范围不明,造成撤销权适用混乱
依据《物权法》第63条第2款的文义解释,只要作出的决定侵害了集体经济组织成员的合法权益,集体经济组织成员就可以据此提起撤销之诉。
当前,《村委会组织法》第17、19、24条,《土地承包法》第48条,《土地管理法》第15条以及《物权法》第59条均对村民民主议事的程序和事项范围作出了强制性规定,《物权法》第59条还进一步明确了需依照法定程序经本集体成员决定的重大事项内容,那么违反法定程序作出的决定当然侵犯集体成员参与民主决策权,应符合撤销权之诉的提请条件。然而,按照民法理论及《合同法》第52条的规定,当“决定”的作出程序违反了法律、行政法规的强制性规定时,应属无效法律行为,此时,撤销权之诉与确认无效之诉应如何区分?
事实上,实践中农村集体经济组织侵害成员合法权益纠纷,可能涉及村民待遇分配纠纷、征收款分配纠纷、承包合同纠纷等多种案由。具体而言,对集体经济组织、村民委员会或其负责人作出的决定的判断,存在程序标准、内容标准和利益损害标准三种不同的标准体系,根据该决定在程序或内容上违反了法律行政法规(以下简称违法)或违背村民自治规约(以下简称违规)而造成集体成员合法权益的侵害可能存在不同的表现形态:
图表6:集体经济组织决定侵犯集体成员合法权益的表现形态

村民自治事项
程序标准
内容标准
利益标准
非村民自治事项
程序违规
内容违规
侵犯集体成员合法利益
程序违法
程序合法
内容合法
内容违法
 

笔者将上述表现形态大致归纳为四种类型:1、违反法律强制规定的民主议定程序作出决定;2、决定遵照了民主议定程序作出,但内容违法;3、决定属于村民自治范围内的事项,但在程序或内容上违规;4、决定在作出程序和内容上均未违法,亦未违规,但仍在客观上造成了损害个别集体成员合法权益的结果。
上述四种不同情形因对强制性法律规范的违反程度不同,在法律效力上理应有所区别。然而,《物权法》第63条第2款却笼统采用了“侵犯成员合法权益”的结果论标准,对农村集体组织侵犯集体成员合法权益的现实形态不作任何区分,从而导致司法实践中农村集体成员撤销权之诉的适用范围模糊不清,甚至与民法上因违反强制性法律规定而产生的行为无效之诉产生交叉和冲突。
三、解决路径:农村集体成员撤销之诉的效力及适用范围重构
(一)明确农村集体成员撤销权的独立价值
相对于《物权法》出台前,集体经济成员普遍采用的行政救济和特定条件下诉请确认合同无效的两种途径[6]而言,农村集体成员撤销之诉的独立价值体现在以下两个方面:
1.效率价值。实践中,村委会、集体经济组织或负责人作出决定后,往往执行迅速,且一经执行便很难回转,此时,权利救济的效率可能会对救济效果产生实质影响。相对于行政救济方式,撤销权之诉的效率优势十分明显:《村委会组织法》第27条第3款的规定赋予了基层人民政府对违反宪法、法律、法规、国家政策,或侵害了村民人身权利、民主权利和合法财产权利的村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定,有责令其改正的权力。然而因该类侵害行为事由属村民自治事项,基层人民政府不得介入,只能以责令改正方式予以督导,救济效力有限。另外,对基层政府依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条、第61条作出的行政处理决定,当事人仍可启动行政诉讼,造成权利救济周期更多延滞。然而,如若直接适用《物权法》第63条第2款规定提起撤销之诉,法院经审理后便可直接作出撤销“决定”的判决,并使该“决定”在集体内部产生自始无效的效力,从而大大缩短权利救济周期,提升权利救济效率。
2.尊重意思自治价值。在有瑕疵意思表示的法律行为中,利益关系仅涉及当事人,在某些情况下,撤销瑕疵法律行为并不是表意人的最有利选择,如一方当事人愿意承受瑕疵法律行为为其带来的不利后果时,其可以选择不行使撤销权,而使法律行为继续有效。撤销制度将是否使瑕疵法律行为归于无效的权利交给意思表示瑕疵的表意自身,是一种更符合法理和公平的安排。而无效法律行为在法律上自始不产生效力,不仅当事人得以主张,一般认为无论何人均可以主张,且法官一经发现,也可以职权宣告无效。无效制度的运用空间与撤销之诉的适用范围应当严格区分,从而避免使村委会、集体经济组织或其负责人等擅自启动宣告无效程序损害集体成员利益。笔者主张,《合同法》第52条第5款规范的是有关重大事项的决定违反法律强制性规定时得以请求确认无效之情形,《物权法》第63条第2款则应适用于集体成员对违反村规民约或章程等议定民主规则的“决定”行使撤销之诉的权利,二者在功能上将相得益彰,互为补充。
(二)确立农村集体成员撤销权的物权属性
笔者认为,农村集体成员撤销权并非传统意义上的撤销权,其具备物权属性:
首先,农村集体成员撤销权以农村集体所有权为权利来源,其基础法律行为具有物权属性。农村集体成员作为真正的所有权人,其行使撤销权属于集体成员权中共益权的范畴,集体成员权作为具有物权属性的身份权利,在性质上类同于社员权。
其次,撤销权一经行使,即可在集体经济组织内部产生物权上的回复原状效力。农村集体经济撤销权的对象为集体经济组织、村民委员会或其负责人作出的侵犯成员合法权益的“决定”,该“决定”行为一般发生在组织内部,以组织基本法存在为前提,对组织体内的成员产生效力。按照当前的现实状况及相关法律规定可以推定,此种“决定”的主要内容是对集体财产实施经营、管理和处分等行为,即可被视为一种物权变动的“表意”。农村集体成员撤销权赋予成员对此种物权变动“表意”的撤销,可视为撤销权与农村集体所有权之结合,具备法理上的逻辑性。据此,该撤销权行使的效果应当具有物权性质,即使侵害集体成员合法权益的“决定”归于无效,不但集体内部不产生约束力,且据此发生的物权变动亦将回复到决定作出之前。鉴于农村集体成员撤销权具备物权属性,决定的撤销也具有物权变动的表意之特征,一经法院判令撤销便立即在集体成员内部实现效力回归,使物权变动回归到决定作出之前的法律状态。当然,如果法院可以在判决撤销“决定”的同时,进一步明确权利回复原始状态的各类事项,则将更加有效地维护农村集体成员的合法权益。
(三)厘清集体成员撤销权之诉的适用范围
笔者认为,对于本文第二部分中所归纳出的农村集体经济组织的决定侵犯集体成员的合法权益的四种不同类型,农村集体成员撤销之诉并非全部适用,以下分述之:
1、第一种情况,即违反法律强制规定的民主议定程序作出决定,依据我国《村委会组织法》、《土地承包法》、《土地管理法》以及《物权法》的相关规定,重大事项必须经由村民大会或者村民户代表会议表决通过,上述第一类情形属于对重大事项的表决在程序上违反了法律的强制性规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第14条规定,合同法第52条第5项规定的强制性规定,是指效力性强制性规定。有学者认为如果违反法律强制性规定的合同(法律行为)继续有效将损害国家利益或社会公共利益,那么这个强制性规范就是效力性规范[7]。因此违反《物权法》、《村委会组织法》等相关程序表决的规定是否会导致“决定”无效,关键在于判断违反上述法律所保护的是否属于公共利益。有学者认为集体经济组织或村集体成员群体具有明确的外延,并不属于不特定公众[8],因而《物权法》、《村委会组织法》的上述相关表决事项和程序的规定所维护的并不是公共利益。笔者不同意这种观点。实际上,农村集体组织成员群体属于基层自治组织,具有较强的群众性特征,在性质上不同于纯粹的资合性经济团体(如公司股东等),也不是专业的商事主体,其对农村集体资产的管理尚不具备足够的决断能力。因此,《物权法》、《村委会组织法》等法律之所以规定重大事项的决策需经集体成员会议表决通过,其主要目的在于保障农村经济的协调发展,维护基层社会的稳定,保证集体成员的合法权益,其规定属于效力性强制性规范。综上,笔者认为集体经济组织、村委会或其负责人作出的“决定”违反了《物权法》、《村委会组织法》等法律及其他行政法规所规定的重大事项表决程序的,当属无效,不应纳入《物权法》第63条第2款予以规范。
2、第二类情况,即遵照民主议定程序作出,但内容违法的决定。对此,法学界已基本没有争议:内容违法的决议当属无效。与第一类情况一样,也无需再适用撤销之诉。另外,对内容违法的决议直接判决无效,而不再适用农村集体成员撤销之诉,也理顺了司法实践中集体成员据此申请撤销决议与法院最终判决决议无效之间的诉判反差。
3、第三种情况,即决定属于村民自治范围内的事项,其制定程序和内容均合法,但违反了自治章程或者村规民约的有关规定时,可以适用集体成员撤销之诉。理由在于:除了法定重大事项之外,村委会、集体经济组织对一般事项均具有自主决策权,这部分事项属于村民自治范围内的事项。通常各村或集体经济组织会在广泛收集村民意见或者经村民大会表决的情况下,拟定各自的村民自治章程或者村规民约。依据《村民委员会组织法》第27条的规定,村民自治章程或者村规民约必须在宪法、法律、法规和国家的政策的框架下制定,且不得侵犯村民合法权益。因此,村规民约或自治章程,是征求全体村民的意见后达成的一致规约,在某种程度上其属于协议的一种。根据上文对撤销之诉的论述,撤销权的设置应在兼顾公平和当事人的意思自治的同时,充分尊重其在民事活动中的自由意志,因此如果“决定”违反了村规民约或者自治章程的规定,侵害到成员合法权益时,该决定并不必然无效,成员恰可适用撤销之诉的相关规定。
4、第四类情况,即决定的作出程序及内容均未违法,也未违规,但客观上损害了个别村集体成员合法权益。该类情形不应适用《物权法》第63条第2款。鉴于村民个人对国家法律、行政法规和政策的规定具有遵守的义务,且其对自治章程或村规民约的内容事前予以认可,并自愿受其约束,因而对依照法律、行政法规以及自治章程和村规民约作出的决定,也应具有尊重和忍耐之义务。故而,该类情形不宜赋予集体成员提起撤销之诉的权利。
综上,笔者得出《物权法》第63条第2款规定的农村集体成员撤销之诉的特定适用范围:对涉及村民民主自治的行为事项,若集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定在程序或内容上有违反自治章程或村规民约的情形,且造成侵害集体成员合法权益的后果,受侵害的集体成员可以直接请求人民法院予以撤销。


[1]孔祥俊:《在中国集体企业产权制度创新的法律研究》,载《中国人民大学学报》1995年第5期。
[2]最高人民法院物权法研究小组编著,黄松有主编:《中华人民共和国物权法条文理解和适用》,人民法院出版社2007年版,第206页。
[3]曾祥生:《撤销权制度研究》,中国社会科学出版社201012月第一版,第16页。该文总结我国撤销权制度立法概况,大致归纳为以下几种:1、以合同中债权人撤销权为代表的“债的保全中的撤销权”;2、无权代理或限制行为能力人订立合同时,“善意相对人的撤销权”;3、以赠与合同、遗嘱撤销为代表的“无偿行为和单方行为的任意撤销权”;4、以可撤销婚姻为代表的“身份关系的撤销权”;5、“共同行为撤销权”:具体表现为公司股东撤销权、业主撤销权及本文讨论的农村集体成员撤销权等。
[4]王贵仁:《浅谈合同法中的撤销权》,辽宁公安司法管理干部学院学报20007期。该说认为撤销权人行使法律行为撤销权使契约实质性效力发生变化。
[5]隋彭生:《合同法论》,法律出版社1997年版,第127页。该说认为撤销权属于法院和仲裁机构,当事人享有的是一种诉权,非真正意义上的撤销权,仅是在除斥期间请求有权机关依法撤销的权利。
[6]《物权法》出台之前,集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵犯了集体成员合法权益时,可以采用两种方式进行救济:一是行政救济途径。即集体经济组织、村所在基层人民政府依职权或应申请,根据《村委会组织法》第27条第3款的规定责令改正;受侵害集体成员也可以依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条、第61条的相关规定,向地方人民政府申请行政处理,对处理决定不服的还可提起行政诉讼;二是诉请确认合同无效。即对村委会、集体经济组织或其负责人违反法定民主表决程序擅自处分村集体财产的行为,依据《合同法》第52条第5款请求法院确认村对外签署的处分协议无效。
[7]王利明,《合同法研究(第1卷)》,中国人民大学出版社2002年版,第658-659页。
[8]管洪彦:《农民集体成员权研究》,中国政法大学出版社20137月第1版。
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